II OSK 1090/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 552/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 552/17 oddalił skargę J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. J. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie oceny prawnej sprawy bez pełnego odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i w rezultacie dowolne przyjęcie, że obiekt, którego dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki, jest obiektem wymagającym pozwolenia na budowę;. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (dalej "P.b.") poprzez błędną wykładnię, w szczególności odnośnie do pojęcia "wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego" i bezzasadne niezastosowanie; b. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. poprzez bezzasadne zastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty, J. M. wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., strona stwierdziła, że jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie formalnie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, to w przypadku zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., nie dokonał jego merytorycznej oceny poprzez kontrolę, czy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym w istocie obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki jest, czy nie jest obiektem wolno stojącym, a jedynie w sposób ogólny bez uzasadnienia (podstawy prawnej) wskazał, że przepis ten w ogóle w sprawie nie może mieć zastosowania. Rozstrzygnięcie tej kwestii miałoby natomiast znaczenie w kontekście możliwości zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego, wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji w sposób dowolny uznał, iż przedmiotowy "budynek i urządzenie budowlane" nie stanowią "obiektu wolno stojącego", a zatem ich postawienie wymaga pozwolenia na budowę. Strona przytoczyła treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 P.b. Następnie wywiodła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie art. 48 P.b., chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. J. M. podkreśliła, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej wnosząca skargę kasacyjną wywiodła, że w realiach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do zastosowania przywołanych przepisów prawa materialnego, bowiem w stanie faktycznym na podstawie, którego orzekał Sąd pierwszej instancji, a ustalonym przez organy pierwszej i drugiej instancji, nie ma pewności, czy obiekt objęty nakazem rozbiórki w ogóle wymagał pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia. Ponadto J. M. zwróciła uwagę na to, że samo orzeczenie rozbiórki nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy jej realizacja wpływać może bezpośrednio na inny obiekt wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że z akt sprawy wynika, iż działka, na której położony jest przedmiotowy budynek, jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 18.RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Podniosła, że organ pierwszej instancji miał ocenić zgodność budowy z planem miejscowym w zakresie dobudowy do budynku obory określonego obiektu budowlanego. Należało mieć zatem na względzie, że niewątpliwie budynek obory stanowi pomieszczenie przeznaczone dla przechowywania bydła domowego, a zatem jest obiektem związanym z produkcją rolną indywidualną. Tym samym fakt dobudowy do rzeczonego budynku parterowego budynku należało ocenić w kontekście całości obiektu. Dobudowa niewątpliwie powinna być zakwalifikowana jako zabudowa towarzysząca, związaną z funkcją wiodącą (budynku gospodarczego - obory), bowiem funkcjonalnie, jako obiekt przyległy (dobudowany) w istocie rozwija funkcję gospodarczą, stanowiąc pomieszczenie pomocnicze, mogące być wykorzystywane dla schronienia osób, czy przechowywania sprzętu. Wskazała ponadto, że ewentualna rozbiórka przedmiotowego obiektu może naruszyć substancję obiektu sąsiedniego. Wnosząca skargę kasacyjną skonstatowała, że obiekt, którego dotyczy wydany nakaz rozbiórki należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy, mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Okoliczność, że w treści wydawanych decyzji budynek ten określano jako budynek rekreacji indywidualnej, nie ma znaczenia, ponieważ należy brać pod uwagę jego rzeczywisty charakter. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. J. M. zarzuciła wyłącznie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nie naruszają prawa. Kontestowana przez autora skargi kasacyjnej ocena Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "P.b.") nie miał w sprawie zastosowania, nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Kontrola orzeczenia sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości zastosowania lub niezastosowania przepisów prawa materialnego dokonywana jest bowiem w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Również trafność oceny zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji w kontekście prawidłowości ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy nie może być podważana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia [...] lutego 2010 r., jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny został przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny i dlaczego, to art. 141 § 4 nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej, lecz konieczne jest odniesienie się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za bezsporny uznał fakt, iż wnosząca skargę kasacyjną w latach [...]-[...] wybudowała na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] budynek pełniący funkcję letniskową, trwale związany z gruntem, parterowy, z poddaszem użytkowym, z dachem wielospadowym, wraz z integralnie z nim związanym z urządzeniem – zbiornikiem na ścieki sanitarne (str. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd za bezsporne uznał również, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym, ponieważ pełni funkcję rekreacyjną – letniskową (str. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji nie powziął zatem wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego, przyjął tan stan, a następnie odniósł go do mających w sprawie zastosowania przepisów prawa materialnego. Reasumując tę część rozważań, należy skonstatować, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie mógł skutecznie podważyć ani przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ani stanowiska tego Sądu, co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji wykazać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2708/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego jedyny zarzut skargi kasacyjnej, który oparto na podstawie określnej w art. 174 P.p.s.a., należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3011/17, z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 463/19, z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2541/16, z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak natomiast powyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całkowicie jednoznacznie stwierdził, że uznaje za prawidłowe i w pełni podziela ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego dotyczące tego, jaki obiekt budowlany był przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją – że był to budynek pełniący funkcję letniskową, a nie budynek gospodarczy. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone przez wnoszącą skargę kasacyjną poprzez właściwie postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., który (w czasie realizacji przedmiotowego obiektu) wyłączał spod obowiązku uzyskania pozwolenia budowę wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, z zastrzeżeniem, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który wnoszący skargę kasacyjną uznaje za prawidłowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1956/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowił wolno stojącego budynku gospodarczego, a fakt ten nie został podważony poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania, to zwalczenie tego ustalenia poprzez "kreowanie" w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego odmiennego stanu faktycznego, który zdaniem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowy, nie może odnieść oczekiwanego rezultatu. Do tego natomiast w istocie sprowadza się argumentacja zawarta na stronach 6 i 7 skargi kasacyjnej. Jej autor podaje bowiem w wątpliwość dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b., sugerując, że w stanie faktycznym, na podstawie którego orzekał Sąd pierwszej instancji, a ustalonym przez organy pierwszej i drugiej instancji, istnieją wątpliwości, co do tego, czy obiekt objęty nakazem rozbiórki wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia. Wątpliwości te "osadza" jednak w odmiennym niż przyjęty przez Sąd stanie faktycznym sprawy. Wywodzi bowiem, że skoro działka, na której wzniesiono przedmiotowy budynek znajduje się – według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na obszarze terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zaś budynek ten dobudowano do obory, która stanowi pomieszczenie przeznaczone do przechowania bydła domowego, a zatem jest związana z produkcją indywidualną, to należało uznać, że dobudowany (przyległy) budynek w istocie rozwija funkcję wiodącą (gospodarczą), stanowiąc pomieszczenie pomocnicze, mogące być wykorzystywane dla schronienia osób, czy przechowywania sprzętu. W konsekwencji – odmiennie niż Sąd pierwszej instancji i organy administracji – autor skargi kasacyjnej twierdzi, że obiekt, którego dotyczy wydany nakaz, jest budynkiem gospodarczym. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b., trzeba stwierdzić, że w istocie stanowi on nieuprawnioną próbę podważania stanowiska Sądu, co do prawidłowości ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, w zakresie obejmującym stwierdzenie, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym, lecz budynkiem o funkcji rekreacyjno-letniskowej. Co za tym idzie, nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., pojęcia "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych". Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja w istocie nie podważa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tego pojęcia, którego znaczenie nie wzbudziło zresztą jakichkolwiek wątpliwości. J. M. nie wskazała, jaką mylną interpretację (rozumienie) wskazanego przepisu przyjął Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, jej zdaniem, prawidłowa. Poddała natomiast w wątpliwość - ustaloną przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonej kontroli obiektu budowlanego, potwierdzoną przez siebie w toku postępowania administracyjnego i uznaną przez Sąd pierwszej instancji za bezsporną - okoliczność faktyczną rekreacyjno-letniskowej (a nie gospodarczej) funkcji przedmiotowego budynku. Wobec powyższego nie znaleziono podstaw do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędną wykładnię oraz błędne niezastosowanie lub art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. poprzez błędne zastosowanie. Dla porządku należy zaznaczyć, że sugestia autora skargi kasacyjnej, iż rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego może "naruszyć substancję" sąsiedniego budynku, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2016 r. wynika bowiem, że budynek, którego rozbiórkę nakazano nie jest konstrukcyjnie połączony z budynkiem obory. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.