I OSK 1956/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 29/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 29/17) oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] listopada 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu prawa własności nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] marca 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., działając w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 1098 m2, oznaczonej nr [...], stanowiącej własność J. S. Powyższą nieruchomość wywłaszczono jako niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie na przeprowadzenie prac zabezpieczających S. przed skutkami osuwisk i zapadlisk zgodnie z lokalizacją szczegółową ustaloną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1969 r. dla nieruchomości położonej w [...], która wyrażała zgodę na wykonanie obiektów inżynierskich i budownictwa mieszkaniowego. Integralną częścią decyzji był załącznik – mapa sytuacyjna z [...] grudnia 1969 r. Powyższa decyzja z [...] marca 1970 r. została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1970 r. W dniu 28 maja 2009 r. J. S. wystąpiła o zwrot nieruchomości – działki nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Starosta S. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem 1038/A1 o powierzchni 0,1073 ha, stanowiącej obecnie własność Gminy S., uznając, że została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 u.g.n. oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zabezpieczenie S. przed skutkami osuwisk i zapadlisk, a taki sposób zagospodarowania wynikał z decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1970 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1969 r. o lokalizacji szczegółowej i ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na lokalizację nieruchomości wywłaszczonej znajdujące się na niej budynki podlegały wyburzeniu, co nastąpiło na podstawie decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2004 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku. O wykonaniu prac świadczy: zawiadomienie z 13 lipca 2004 r. o terminie rozpoczęcia rozbiórki, dziennik budowy z [...] czerwca 2004 r. i protokół odbioru technicznego końcowego inwestycji spisany 12 sierpnia 2004 r., zaświadczenie z 14 września 2004 r. o zakończeniu prac związanych z wyburzeniem budynku. Z dokumentów tych wynika również, że prace wykonywane na gruncie dotyczyły rozbiórki budynku mieszkalnego przy [...] wraz z wykonaniem rekonstrukcji nawierzchni ulicy i ukształtowaniem terenu po rozbiórce. Po zakończeniu prac wyburzeniowych i rozbiórce budynku zabezpieczono skarpę, pokrywając ją zagęszczonym nasypem o grubości warstwy 30 cm, odtworzono nawierzchnię bezpośrednio przyległą do skarpy chodnika z płyt betonowych, a także nawierzchnię ulicy [...] z kostki granitowej. Przeprowadzone 27 października 2009 r. oględziny potwierdziły, że obecnie nieruchomość jest niezabudowana. Na jej części zlokalizowany jest pas drogi miejskiej ul. [...] (fragment jezdni i chodnika), skarpa i teren zieleni obsiany trawą. Tym samym zdaniem Wojewody cel wywłaszczenia określony w dacie nabycia został zrealizowany. Na nieruchomości znajdują się obiekty inżynierskie takie jak: nasyp, fragment nawierzchni ulicy z chodnikiem, których istnienie jest związane docelowo z zabezpieczeniem terenu przed osuwiskami i zapadliskami. Odwołująca miała również zapewnioną możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz zapoznania się i wypowiedzenia co do akt sprawy. Nie przedstawiła w toku postępowania żadnych wiarygodnych dokumentów, które mogłyby budzić wątpliwości co do zajętego przez organ I instancji stanowiska. Ponieważ nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie określała jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia i jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, automatycznie podlega rygorom tego przepisu. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. S., żądając jej uchylenia w całości i zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, dotyczący ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem decyzji z [...] grudnia 1969 r., co narusza art. 7, art. 8, art. 35 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącej, cele dla których wywłaszczono nieruchomość, tj. zabezpieczenie osuwisk i zapadlisk skarpy zachodniej Starego Miasta w S., nigdy nie zostały zrealizowane. Nie wykonano na tej nieruchomości żadnych obiektów inżynierskich i budownictwa mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Jak podkreślił Sąd, w sprawie spór dotyczy ustalenia, czy prace wykonane na wywłaszczonej nieruchomości były realizacją celu wywłaszczenia. Analizując tę kwestię, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo określiły cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1970 r. stwierdzono, że nastąpiło to na przeprowadzenie prac zabezpieczających S. przed skutkami osuwisk i zapadlisk, zgodnie z lokalizacją szczegółową ustaloną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1969 r. celem "wykonania obiektów inżynierskich i budownictwa mieszkaniowego", na terenie położonym w [...], zgodnie z mapą sytuacyjną z 4 grudnia 1969 r. stanowiącą integralną częścią decyzji. W planie zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta S. stanowiącego integralną część szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1965 r. nieruchomość była położona na terenie oznaczonym symbolem A-25: tereny położone pomiędzy ulicami [...]. Teren ten został objęty I strefą konserwatorską jako przedpole [...] i przewidziany do zagospodarowania w sposób zieleniarski. Ustalenia planu szczegółowego wraz z mapą wskazywały, że budynek stanowiący własność skarżącej, położony przy ul. [...] został przeznaczony do rozbiórki, o czym zgodnie z opisem, świadczy oznaczenie tego obiektu kolorem czerwonym. Sąd pierwszej instancji wskazał także na ustalenia Wojewody odnośnie wykonania na przedmiotowej nieruchomości prac rozbiórkowych, a następnie prac mających na celu zabezpieczenie skarpy przed skutkami osuwiska i zapadlisk, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym, tj. decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2004 r., zaświadczenia z 14 września 2004 r. i protokołu oględzin z 27 października 2009 r. Następnie, odwołując się do definicji pojęcia "drogowego obiektu inżynierskiego" (art. 4 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 1440) oraz "konstrukcji oporowej" (art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 290 ), Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości to, że nasyp stanowi konstrukcję oporową, zaś roboty mające na celu wykonanie takiej konstrukcji oporowej należy uznać za roboty inżynierskie, które w tej sytuacji są częścią robót budowlanych, na które Gmina S. uzyskała wymagane pozwolenie na budowę. Zarówno więc rozbiórka jak i pozostałe roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę należy uznać za docelowo związane z zabezpieczeniem terenu przed osuwiskami i zapadliskami. Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji przyjął, że nieruchomość została wywłaszczona na cele związane z przeprowadzeniem prac zabezpieczających miasta przed skutkami osuwisk i zapadlisk i cele te zrealizowano. Bez znaczenia natomiast pozostawała okoliczność, że dopiero w 2004 r. podjęto skonkretyzowane prace zmierzające do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jak i przyczyny, dla których te prace wykonano. Istotne jest to, że przed złożeniem wniosku o zwrot, tj. przed datą 28 maja 2009 r. prace zostały zrealizowane, a ich charakter potwierdza zagospodarowanie ww. nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Prawidłowa tym samym pozostawała ocena Wojewody w zakresie art. 137 ust. 1 u.g.n. Podobnie nie znajdował w ocenie Sądu uzasadnienia zarzut nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z dokumentacji dotyczącej prac zabezpieczających skarpy zachodniej [...], które – jak podaje skarżąca – miały miejsce w 2013 r. i nie obejmowały spornej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak na wstępie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu rażące naruszenie dyspozycji art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n i art. 136 ust 1 – 3 tej ustawy przez sprzeczne ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przyjęcie, że nieruchomość położona w [...] została wywłaszczona i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a uprawnienie skarżącej do żądania zwrotu tej nieruchomości z uwagi na niewykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia wygasło i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi J. S. na ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego i ustalenie, że zarówno decyzja Starosty S. z [...] sierpnia 2016 r., jak i decyzja Wojewody Świętokrzyskiego [...] z [...] listopada 2016 r. były zgodne z dyspozycją ww. przepisów u.g.n. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie wykonano na przedmiotowej nieruchomości żadnych obiektów inżynierskich i budownictwa mieszkaniowego, zabezpieczenia zachodniej skarpy [...] oraz nie zachowano rygorów wynikających z art. 137 u.g.n. Do 2004 r. nie tylko nie wykonywano żadnych prac mających na celu zabezpieczenie skarpy, ale przez wieloletnie zaniedbania doprowadzono do wręcz katastrofalnego stanu zasiedlonych i wykorzystywanych budynków. Na spornej nieruchomości nie były także prowadzone jakiegokolwiek prace zabezpieczające osuwiska czy zapadliska, nie wykonywano tam nawet bieżących remontów przedmiotowych budynków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Analizując w tych granicach zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 136 ust. 1 – 3 u.g.n., wskazać jednak przede wszystkim należy na wielość błędów formalnych ww. zarzutu, które w znacznym stopniu ograniczyły kontrolę kasacyjną skarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a.: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Autor skargi kasacyjnej nie wskazał wprost, której podstawy dotyczy sformułowany zarzut, chociaż ww. przepisy wiążą to z obowiązkiem wykazania czy chodzi o błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, czy też związku pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem postępowania ("istotnego wpływu"). Ponadto ww. przepis w żadnym miejscu nie wymaga, aby skuteczność zarzutu zależała od kwalifikowanego ("rażącego") naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, tak jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej, chociaż sam w żaden sposób nawet nie podejmuje próby wykazania, że naruszenie to miało taki właśnie charakter. W analizowanym zarzucie strona skarżąca posłużyła się sformułowaniem "przez sprzeczne ze stanem faktycznym (...) przyjęcie", co należałoby wiązać z zastosowaniem przepisu prawa materialnego, jednakże nawet takie założenie uniemożliwia ocenę przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Zarówno bowiem w treści zarzutu jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazują na błędy w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy polegające m.in. na ustaleniu, jakie wykonano na skarpie zachodniej prace zabezpieczające i ich związku z celem wywłaszczenia. Tymczasem, jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12; z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11; 30 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1661/18; 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1661/18 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także M.Wierzbowski, R. Hauser (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015, str. 676, elektroniczny Komentarz do art. 174 P.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami adminsitracyjnymi. Komentarz. Wyd. VII, LEX/el). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości, czego w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie skutecznie nie uczyniła. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że wobec nie zakwestionowania właściwym zarzutem, że nieruchomość została wywłaszczona i wykorzystana w sposób odpowiadający celowi wywłaszczenia, brak było podstaw do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tych też powodów jako nieskuteczne należało ocenić zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 136 ust. 1 – 3 u.g.n., bowiem skarżąca nie wykazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uchybił ww. przepisom. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.