II OSK 231/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 260/17 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. oddalił skargę Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO) z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz W. ustalił na rzecz D. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu wulkanizacyjnego na działce nr ewid. [...] położonej w O., gm. W. Decyzją dnia [...] stycznia 2017 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania Z. N. oraz A. N., utrzymało w mocy ww. decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. N., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd podał, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie"). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. W ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (stosowne oświadczenia gestorów sieci), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wynika z postanowienia Starosty W. z dnia [...] marca 2016 r. przedmiotowa inwestycja projektowana jest na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne RVI. Starosta wskazał, iż przedmiotowa inwestycja może być zlokalizowana na wyżej opisanych gruntach. Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd podał, iż celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Oceniając kwestię kontynuacji funkcji Sąd podniósł, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa i tereny rolnicze, a nadto zabudowa usługowa (zakład kamieniarski). Z tych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Sąd podkreślił, iż nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, zakład wulkanizacyjny, który m.in. ma służyć obsłudze sprzętu rolniczego, jest do pogodzenia z zastanym sposobem zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym, gdzie występuje zabudowa zagrodowa i tereny rolne. Sąd nie miał wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy, określenia szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, czy też wysokości budynku i powierzchni zabudowy. W niniejszej sprawie linia zabudowy została wyznaczona stosownie do postanowień § 4 ust. 3 rozporządzenia jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku w sąsiedztwie, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy Sąd wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy urbanistycznej, wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 2% do 41%. Średnia powierzchnia zabudowy w zakreślonym obszarze wynosi 11%. Zatem określenie powyższego wskaźnika w decyzji na 11% odpowiada cytowanym wyżej przepisom. Zgodnie § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika z analizy urbanistycznej, średnia wielkość szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi 10,9 m. Wobec powyższego ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej na 11 m jest zgodne z przepisami. Poza tym wysokości całkowite (kalenic), wzniesienie okapów, a także wzniesienie górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsu lub attyk, na działkach sąsiednich, przebiegają tworząc uskoki. Sąd wskazał, iż na działce [...] zlokalizowany jest budynek o wysokości całkowitej 7,5 m. Natomiast na działce [...] znajdują się budynki o wysokości 3 m i 7 m. Ustalenie zatem parametru wysokości okapu na poziomie 4 m, a wysokości całkowitej budynku na poziomie 6,4 m do maks. 7 m nastąpiło stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy czym wysokość ta nie będzie przekraczać wysokości budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich. Co do geometrii dachu Sąd wskazał, że jak wynika z analizy urbanistycznej na obszarze występują zarówno dachy płaskie i strome. Stąd określenie powyższego parametru jako dachu dwuspadowego jest, zdaniem Sądu, zgodne z przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy w sytuacji gdy funkcja planowanej inwestycji (budowa zakładu wulkanizacyjnego) nie godzi w funkcje inwestycji już zrealizowanych (gównie zabudowa mieszkaniowa — jednorodzinna), 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, iż wydana decyzja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z funkcją inwestycji już zastanych, i nie daje się z nią pogodzić w sposób nie naruszający interesów osób trzecich wynikającego z zasady dobrego sąsiedztwa; 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że wydane decyzje nie naruszają zasadę ochrony interesów osób trzecich i brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. R. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kwestią sporną, do której sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jest to, czy planowana inwestycja – zakład wulkanizacyjny – jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie. Sąd I instancji wskazując, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa i tereny rolnicze, a nadto zabudowa usługowa (zakład kamieniarski), wywodził, że nawet brak działalności usługowej nie przesądzałby o niemożliwości zlokalizowania zakładu wulkanizacyjnego, gdyż taka zabudowa nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, gdzie występuje zabudowa zagrodowa i tereny rolnicze. W ocenie Sądu I instancji, zakład wulkanizacyjny, który ma służyć m.in. obsłudze sprzętu rolniczego, jest do pogodzenia z zastanym sposobem zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, budowa zakładu wulkanizacyjnego godzi w funkcje inwestycji już zrealizowanych, wśród których dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (zarzut 1) oraz jest sprzeczna z funkcją inwestycji już zastanych i nie daje się pogodzić w sposób nie naruszający interesów osób trzecich wynikający z zasady dobrego sąsiedztwa (zarzut 2). Z tych względów – w jego opinii – wydane decyzje naruszają zasadę ochrony interesów osób trzecich (zarzut 3). Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (np. wyroki NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 52/17, LEX nr 2609824; z 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, LEX nr 2577783; z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2122/16, LEX nr 2558092). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18, LEX nr 2628180). Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 2576/17, LEX nr 2485879). Podzielając w pełni powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zarzuty 1 i 2) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut 3) nie mają usprawiedliwionych podstaw, a stanowisko Sądu I instancji, akceptującego rozstrzygnięcia organów administracyjnych, jest prawidłowe. Istnienie zakładu wulkanizacyjnego na obszarze, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa i tereny rolnicze, nie jest sprzeczne z takim zagospodarowaniem, a zatem jest dopuszczalne. Natomiast skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby jakikolwiek jego prawem chroniony interes mógł zostać naruszony w razie zrealizowania przedmiotowego zakładu wulkanizacyjnego. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.