II OSK 2326/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 152/22 w sprawie ze skargi A.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 30 września 2014 r., nr XLV/1100/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.G. na rzecz Gminy Bielsko-Biała kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 152/22, oddalił skargę A.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 30 września 2014 r., nr XLV/1100/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną uchwałą Rada Miejska Bielska-Białej przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący tereny położone w K. i H., pomiędzy potokiem K., ulicami: H., J., Z., P. i północną granicą miasta. Pismem 10 stycznia 2022 r., A.G., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę uchwałę w części dotyczącej działki nr [...], która jest jej własnością. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: – art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i prawa (w tym prawa własności), co nastąpiło w ten sposób, że m.in. na działce stanowiącej własność skarżącej obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji nowych budynków – co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, – art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w ten sposób, że działka skarżącej znajdująca się w obszarze planu, co do którego obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji nowych budynków, znajduje się w bezpośredniej bliskości terenów, na których istnieje możliwość realizacji zabudowy (69_Mne-12a); – art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego i przewidzianą w powołanej normie zasadą równości wobec prawa, przez to że plan miejscowy nakłada na właściciela działki nr [...] ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem nowa zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich. W uzasadnieniu, skarżąca wskazała, że plan wyznacza m.in. tereny oznaczone symbolem 69_ZS-21 – teren użytkowany rolniczo, zadrzewienia, ogród, gdzie wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków (§ 5 ust. 2 pkt 2). W ocenie skarżącej nie ma żadnych uzasadnionych powodów, dla których zabudowa tych działek może być wyeliminowana, podczas gdy w pobliżu istnieją tereny oznaczone 69_MNe-12a z szeroką możliwością zabudowy. W odpowiedzi Rada Miejska w Bielsku-Białej wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała mi.in., że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta z 1994 r. działka skarżącej nie była przeznaczona do zabudowy. Większość działki położona była w jednostce J-1, 1RL,N,R – tereny zieleni ekologicznej, a stosunkowo niewielki, północno-zachodni fragment o powierzchni ok. 250m² - stanowiący ok. 10% powierzchni działki położony był w jednostce J-III-23R - (tereny upraw rolnych). Ponadto, w aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, działka skarżącej jest położna w strefie środowiska przyrodniczego, w terenie oznaczonym symbolem ZS – "pozostałe tereny systemu zieleni miasta, predysponowane do funkcji turystyczno-rekreacyjnej (wytyczne do planów miejscowych – tereny otwarte, łąki, luźne zadrzewienia, zieleń śródpolna, tereny rolnicze, sadownicze, ogrodnicze; zakaz zabudowy)." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zasadzie nie doprowadziła do zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] w stosunku do ustaleń poprzedniego planu. Ponadto z ustaleń Studium wynika, że teren na którym znajduje się działka skarżącej został objęty zakazem zabudowy. Dodatkowo, dokonując analizy położenia działki skarżącej, Sąd stwierdził, iż działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, położna jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego ZL – lasy. Natomiast wskazywane przez skarżącą tereny oznaczone symbolem MNe-12a, choć nie są zbyt oddalone od działki skarżącej, to jednak położne są przy drodze publicznej, mając do niej bezpośredni dostęp. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez brak przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawa — w sytuacji gdy zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest: a. art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji oraz art. 87 Konstytucji i art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) w zw. z art. 1, 3 oraz rozdział 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l.") w zw. z art. 147 p.p.s.a., na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonego uchwały, pomimo iż uchwała ta rażąco narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 Prawa budowlanego i wprowadzoną w nich zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem w planie miejscowym, na terenach gdzie położona jest działka skarżącej obowiązuje całkowity zakaz zabudowy – co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, w tym w zakresie przekraczającym nawet ochronę gruntów rolnych i leśnych wprowadzona ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych; b. art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 147 p.p.s.a., co nastąpiło w ten sposób, że Sąd nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa, pomimo iż uchwała ta narusza powołane normy prawa materialnego, skoro działka skarżącej, co do której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, położona jest w bezpośredniej bliskości terenów, na których istnieje możliwość realizacji zabudowy; c. art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 147 p.p.s.a., co nastąpiło w ten sposób, że Sąd nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa, pomimo iż uchwała ta narusza powołane normy prawa materialnego i przewidzianą w nich zasadę równości wobec prawa albowiem plan miejscowy nakłada na właściciela działki nr [...], B., obręb H., ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w świetle podniesionych zarzutów wynika, że zaistniały spór sprowadza się do kwestii zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym ustaleń zaskarżonego planu miejscowego wyłączających lokalizację nowych budynków na działce będącej własnością skarżącej kasacyjnie. Tak postrzegając istotę niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że ustalenia każdego planu miejscowego są wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo, zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy, nie ma charakteru absolutnego. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe mogą w wyniku realizacji władztwa planistycznego doznawać szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność, tak jak w inne uznane i mające konstytucyjne gwarancje wolności, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To w szczególności ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które tak jak własność (jak już wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego. Zakaz zabudowy wprowadzony ustaleniami planu niewątpliwie ogranicza zakres korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie, tym samym narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.). Jednakże naruszenie to pozostaje w dopuszczalnych granicach określonych normami obowiązującego porządku prawnego, w tym zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Jest zatem konsekwencją działań organów planistycznych podejmowanych w granicach władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że wprowadzone ograniczenia mieszczą się też w granicach zakreślonych zasadą proporcjonalności, albowiem nie naruszają istoty prawa własności, choć je uszczuplają w zakresie korzystania z przedmiotu tego prawa, jakim jest działka nr [...]. Ponadto, mając na uwadze ocenę kwestionowanych ustaleń z punktu widzenia zasady proporcjonalności, nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest również i to, że działka skarżącej kasacyjnie była przeznaczana także w poprzednich ustaleniach planistycznych na cele niebudowlane. Równie istotnym powodem przemawiającym za trafnością oceny dokonanej przez Sąd I instancji jest odniesienie kwestionowanych ustaleń planu miejscowego do ustaleń Studium dotyczących terenu, na którym znajduje się działka skarżącej kasacyjnie. Trzeba bowiem pamiętać, że studium, jako akt planowania przestrzennego, nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego (o czym wyraźnie stanowił obowiązujący w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to jednak jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, wiążącym, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konieczność spójności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium potwierdza, art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, według którego, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zatem, gdy w planie miejscowym znalazłyby się ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu w sposób całkowicie odmienny od ustaleń przyjętych w studium, wówczas doszłoby do istotnego naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującego nieważność planu w całość lub części. Skoro więc w obowiązującym Studium teren, na którym znajduje się działka skarżącej kasacyjnie został oznaczony symbolem ZS oznaczającym: "pozostałe tereny systemu zieleni miasta, predysponowane do funkcji turystyczno-rekreacyjnej (wytyczne do planów miejscowych – tereny otwarte, łąki, luźne zadrzewienia, zieleń śródpolna, tereny rolnicze, sadownicze, ogrodnicze; zakaz zabudowy)", to dopuszczenie w planie miejscowym zabudowy na tym terenie pozostawałoby w sprzeczności w przywołanymi ustaleniami Studium, a co za tym idzie stanowiłoby naruszenie porządku ustawowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Mając to na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 2 a-c skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, dokonując oceny podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada zaznaczyć, że są one obciążone wadami konstrukcyjnymi. Mianowicie, wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych naruszenia prawa materialnego zabrakło wskazania, czy do zarzucanego naruszenia miało nastąpić przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a trzeba pamiętać, że obowiązek sformułowania podstaw kasacyjnych jest jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Niepoprawne jest więc wskazywanie w ogólny sposób, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego bez wskazania, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a także które z poszczególnych przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z 17.03.2023 r., III OSK 2524/21, LEX nr 3509231). Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do ich konkretyzowania, czy też korygowania. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów art. 134 i 135 p.p.s.a. W pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało – jej zdaniem – naruszenie tych przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten dzieli się na dwie podrzędne jednostki redakcyjne (paragrafy) i stanowi, że: "§ 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. § 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności." Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji skarżącej kasacyjnie i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Zatem przyjmując, że skarżąca kasacyjnie zarzuca, że zaskarżonym wyrokiem doszło do naruszenia całego art. 134 p.p.s.a., to należy stwierdzić, że po pierwsze, Sąd I instancji oddalając skargę nie orzekł na niekorzyść skarżącej, w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a., ponieważ naruszenie wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius może wystąpić jedynie na skutek 1) uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej; 2) zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub 3) takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (zob. wyroki NSA z: 30.08.2022 r., II OSK 2731/19, LEX nr 3412355; 6.10.2022 r., III FSK 1103/21, LEX nr 3429683; 18.05.2023 r., II OSK 1714/20, LEX nr 3572884), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Po drugie, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu zależy bowiem od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy zauważyć, że może on znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez Sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. Poza tym trudno dopatrywać się w sprawie ze skargi na uchwałę przyjmującą plan miejscowy możliwości usunięcia przez Sąd "innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.