II OSK 2340/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 480/12 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi K. O. na zarządzenie Burmistrza Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji w celu dokonania oględzin miejsca usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Burmistrz Miasta J., zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] powołał komisję w celu dokonania oględzin miejsca usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną zarządzenia podano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 31 oraz art. 33 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229). Zgodnie z § 2 zarządzenia zadaniem komisji jest dokonanie oględzin miejsca usunięcia drzew znajdującego się w J. przy ul. J. [...] na działkach nr [...] i [...], obręb nr [...] – O., wykonanie fotograficznych materiałów dowodowych i sporządzenie protokołu z tej czynności. Oględziny mają być dokonane z udziałem biegłego dendrologa H. C. W § 3 i § 4 ustalono zasady pracy komisji. W skład komisji weszli: R. P. (przewodniczący) oraz K. P., I. Ż., M. M., T. Ż., I. M. (członkowie). Skargę do sądu administracyjnego na opisane zarządzenie wniósł K. O., który oświadczył, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w J. przy ul. J. [...]. Kwestionowanemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 31 oraz art. 33 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej. Wskazał również na naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie zarządzenia sprzecznego z prawem. Wobec tego wniósł o stwierdzenie nieważności (ewentualnie o uchylenie) zaskarżonego zarządzenia; wstrzymanie jego wykonania oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Burmistrz Miasta J. prowadzi postępowanie administracyjne, którego stroną jest skarżący, w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia i wydane zarządzenie ma związek z tym postępowaniem, ale przybrało odrębną od prowadzonego postępowania formę zarządzenia. Skarżący wskazał, że wniósł zażalenie na zarządzenie Burmistrza, które było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które organ administracji odpowiedział mu pismem doręczonym w dniu 26 czerwca 2012 r. Podkreślił, że powołanie komisji w celu dokonania oględzin odbyło się bez podstawy prawnej, albowiem w toku postępowania administracyjnego organ nie miał kompetencji do kreowania takiego gremium. Zarzucił, że w skład komisji wszedł radny Rady Miasta J. T. Ż., co stoi w sprzeczności z art. 24a ustawy o samorządzie gminnym, który zabrania zatrudniania radnych w urzędzie gminy (miasta). Podniesiono również, że zdaniem skarżącego powołana komisja otrzymała kompetencje niespotykane w procedurze administracyjnej, takie jak przywoływanie do czynności innych osób i nagrywanie przebiegu oględzin. Autor skargi stwierdził ponadto, że zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru wewnętrznego aktu kierownika urzędu, ponieważ skład powoływanej komisji wykracza poza pracowników urzędu, a przede wszystkim komisja ma przeprowadzać czynności dowodowe w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie skarżącego. Podniósł, że zarządzenie stwarza pole do naruszania interesu prawnego skarżącego jako użytkownika wieczystego nieruchomości oraz jako strony postępowania administracyjnego, regulując jego prawa i wolności. Dodał, że wydanie zaskarżonego zarządzenia prowadzi do zniekształcenia wyniku prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżone zarządzenie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uznał, że kwestionowane zarządzenie realizowane było w ramach wewnętrznej struktury organu administracji i nie było kierowane do indywidualnego podmiotu oraz nie przesądzało o uprawnieniach lub obowiązkach strony. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa przez wydanie zarządzenia Burmistrz zauważył, że ustawy pozostawiają swobodę organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne w takim zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że dowód z oględzin przeprowadzi powołana komisja. Oświadczył, że nie wydaje się, by potrzebna tu była jakaś szczególna podstawa prawna a powołanie komisji jest czynnością techniczną organu prowadzącego postępowanie, która nie rodzi żadnych obowiązków ani uprawnień dla strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 479/12, odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że skarga dotyczy sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Sąd wskazał, ze zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może podlegać kontroli sądu administracyjnego, gdy jest podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) a także gdy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Ponadto akt taki nie może być związany kwestiami podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdy dotyczy zakresu działania organu administracji publicznej polegającego na realizowaniu zadań publicznych. Skoro zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinno mieć charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu, że kierowane jest ono do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Cecha "zewnętrzności" powodowałaby wyłączenie z zakresu spraw administracji publicznej zarządzeń dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy. Zarządzenie z zakresu administracji publicznej powinno także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Następnie Sąd wskazał, że w zakresie zależności wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) mieszczą się przede wszystkim kwestie dotyczące tzw. władztwa organizacyjnego w aparacie administracyjnym (kierownictwa wykonawczego w jednostkach organizacyjnych administracji publicznej), czyli wyróżniania ludzi, ich nagradzania i karania oraz pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, wydawania poleceń (zarządzeń, instrukcji), motywowania do wydajnej pracy, bieżącego zarządzania i oceny wyników pracy, a ponadto również kwestie dotyczące opieki i wychowania, podnoszenia kwalifikacji i kultury oraz ochrony zdrowia pracowników. Ponadto określona czynność lub akt organu gminy, dotyczące uprawnień wynikających z obowiązków prawa, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy nie zostały podjęte w ramach postępowania zmierzającego do wydania jednego z aktów wymienionych 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, przywołując treść na podstawie których wydano przedmiotowe zarządzenie, że przedmiotowe zarządzenie nie zostało skierowane do skarżącego, a ponadto nie zawiera żadnych rozstrzygnięć wobec jego osoby, nakładając jedynie obowiązki na rzecz osób powołanych w skład komisji. Okoliczność, że wydane zarządzenie odnosi się do prowadzonego postępowania administracyjnego nie oznacza, że jest ono samoistnym aktem z zakresu administracji publicznej. Okoliczność ta nie podważa również wewnętrznego charakteru tego aktu, nie odbiera mu cech aktu kierownictwa wewnętrznego nieadresowanego poza krąg osób podporządkowanych organizacyjnie organowi administracji publicznej. Również ewentualne powołanie do składu komisji osoby spoza pracowników urzędu gminy (miasta) nie powoduje, że akt ten nabiera charakteru zewnętrznego tak długo, jak nie stałby się on źródłem praw czy obowiązków dla skarżącego. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd dodał ponadto, że twierdzenia skarżącego zaprezentowane w skardze dotyczą w większości prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego i w razie ich podtrzymania będą mogły być zgłoszone w toku tamtego postępowania, a ewentualna decyzja administracyjna wydana w sprawie będzie podlegać zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Skargą kasacyjną K. O. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 101 u.s.g., ewentualnie naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zaskarżone zarządzenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy jako zarządzenie wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, naruszające interes prawny skarżącego powinno zostać poddane kontroli sądu administracyjnego; 2) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., 79 § 2 k.p.a. oraz 85 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, podczas gdy narusza ono interes prawny skarżącego oparty na prawie własności oraz uprawnienia i gwarancje procesowe skarżącego jako strony postępowania administracyjnego przewidziane w art. 73 § 1 k.p.a., 79 § 2 k.p.a. oraz 85 § 1 k.p.a.; 3) art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, w której zaskarżone zarządzenie pozbawione jest podstawy prawnej; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oceny zgodności z prawem stanu faktycznego podanego przez organ administracji oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i odniesienia się do wszystkich wątków oraz aspektów sprawy; 5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zaskarżone zarządzenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego również jako mieszczące się w kategorii spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy skarżonego zarządzenia nie można zaliczyć do tej kategorii spraw, gdyż obejmuje ono również radnego, a między organem wykonawczym gminy (burmistrzem) a członkiem organu stanowiącego i kontrolnego gminy (radnym) nie zachodzi relacja przełożony-podwładny; 6) art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, podczas gdy w rezultacie realizacja zarządzenia miałaby skutek w postaci naruszania również dóbr osobistych skarżącego - skarżący zdaje sobie jednak sprawę z tego, że naruszenie dóbr osobistych jest materią badaną w innym trybie, a wątek ten w niniejszej skardze podnosi jedynie dla przedstawienia pełnego obrazu sprawy oraz oczywistej nieprawidłowości twierdzenia o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zarządzenie Burmistrza, będące przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego adresowanego do osób podporządkowanych organizacyjnie organowi administracji publicznej. Powyższe zarządzenie, jak słusznie zwrócono na to uwagę w zaskarżonym postanowieniu, nie zostało skierowane do skarżącego i nie zawiera żadnych rozstrzygnięć wobec jego osoby. Nie należy zatem do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Zarządzenie to przede wszystkim nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do działań administracji, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć bowiem tylko te akty lub czynności, które mają władczy charakter, podejmowane są w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, czyli musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 28 - 29). Niewątpliwie przedmiotowe zarządzenie, skierowane do osób powołanych w skład komisji, nie spełnia powyższych kryteriów. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza ono również jego interesu prawnego - nakłada jedynie obowiązki na osoby powołane w skład komisji. Nie może być zatem zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie rodzi ono żadnych obowiązków po stronie skarżącego. Nie stanowi też wezwania do okazania przedmiotu oględzin, o którym mowa w art. 85 § 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdzono, iż przedmiotowe zarządzenie należy do kategorii spraw wskazanych w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd I instancji wskazał na ten przepis opisując charakter aktów zaskarżalnych i niezaskarżalnych do sądu administracyjnego, ale w dalszym swoim wywodzie nie powiązał go z przedmiotowym zarządzeniem. Trudno w takiej sytuacji zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tej regulacji przez odrzucenie skargi na przedmiotowe zarządzenie. Podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., 79 § 2 k.p.a. oraz 85 § 1 k.p.a. również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty te bowiem odnoszą się do prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia i będą mogły być podniesione, tak samo jak zarzuty kwestionujące prawidłowość dokonania przez organ oględzin i dokonania oceny tego środka dowodowego, w odwołaniu od ewentualnej decyzji Burmistrza wydanej w tej sprawie. Organ odwoławczy będzie mógł natomiast uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Stwierdzenie przez Sąd I instancji niedopuszczalności skargi i odrzucenie jej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uniemożliwiło merytoryczne jej rozpatrzenie. Odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie do przyczyn odrzucenia skargi jest zatem zgodne z przepisami prawa. Z tych samych przyczyn za nietrafiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, w której zaskarżone zarządzenie pozbawione jest podstawy prawnej. Jak już wskazano powyżej Sąd I instancji nie oceniał merytorycznie przedmiotowego zarządzenia. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż słusznie zaskarżonym postanowieniem odrzucono, na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., skargę K. O. na zarządzenie Burmistrza Miasta J. z dnia [...] lutego 2012 r. W związku ze stwierdzeniem w niniejszej sprawie braku kognicji sądów administracyjnych niemożliwym stało się również orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.