II OSK 2378/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1136/23 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 października 2023 r. nr SKO Gd/70/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1136/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę K. B. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z 26 października 2023 r. nr SKO Gd/70/23. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Puck (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 8 grudnia 2022 r. nr BGG.6730.249.1.2021.IK, którą na wniosek M. D. (dalej: "inwestor") ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] P., gmina P.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa umożliwiająca kontynuację funkcji planowanej inwestycji, podczas gdy inwestycja polegająca na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dwóch działkach nie stanowi kontynuacji oraz nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 53, art. 54 u.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja, o którą wnioskuje inwestor polega na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi i nie jest to inwestycja celu publicznego, stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowa podstawa prawna winna wskazywać zupełnie inne przepisy m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-1a i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 5-5a, art. 63 ust. 2, art. 64 u.p.z.p.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 53, art. 54 u.p.z.p., żaden z tych przepisów, ani też jego treść nie została przywołana w treści uzasadnienia decyzji. Tym samym pozbawiając skarżącą podjęcia polemiki, przedstawienia swojej interpretacji przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów: - i w konsekwencji uznanie, że organ pierwszej i drugiej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w sposób prawidłowy, podczas gdy na organie ciążył obowiązek uzasadnienia wyznaczenia danego obszaru analizowanego w przypadku wyznaczenia technicznego minimum (trzykrotnej szerokości frontu), bowiem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji w ustawie (art. 61 ust. 5a u.p.z.p) nie było określenia "równej trzykrotności", ani też nie była określona maksymalna wartość odległości (tak jak jest obecnie), dlatego też organ winien uargumentować zastosowanie trzykrotnej szerokości frontu i braku zastosowania innej wartości czemu też organ nie sprostał; - poprzez uznanie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i pozostaje w zgodzie z realizowanymi na obszarze analizowanym funkcjami, w tym funkcjami zabudowy, podczas gdy większość działek w analizowanym obszarze zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Nadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 3. Pismem z 19 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym (m.in. art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Należy przede wszystkim przypomnieć, że przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych zgodny z przepisami odrębnymi (zob. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z inwestycją, której funkcją jest zabudowa mieszkalna, czyli zabudowa służąca realizacji potrzeb mieszkaniowych. Zaspokajanie tych potrzeb następuje zasadniczo za pośrednictwem budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz jednorodzinnych (zob. § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Stąd też na gruncie spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że w kontekście wymogu kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zabudowa jednorodzinna zwykle może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową wielorodzinną, chyba że zachodzą wyjątkowe przypadki, których zaistnienie w sposób oczywisty godzi w wymóg tworzenia harmonijnej całości z otoczeniem (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2350/24, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia z inwestycją obejmującą zabudowę mieszkalną wielorodzinną, ale obejmującą zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, że budynek mieszkalny jednorodzinny to nie tylko budynek wolno stojący, ale również budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej (zob. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Tym samym, w sprawie niniejszej mamy w sposób oczywisty spełniony warunek kontynuacji funkcji mieszkalnej, w tym kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Dodać warto, że na obszarze analizowanym występuje już zresztą zabudowa szeregowa lub bliźniacza (zob. m.in. działki [...], [...], [...]). 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie mógł być w ogóle naruszony. Otóż przepis ten został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz.1986) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. Przepis art. 4 w/w ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek o wydanie decyzji został złożony w dniu 16 czerwca 2021 r., co oznacza, że jako relewantną podstawę prawną wyznaczenia obszaru analizy należy przyjąć § 3 rozporządzenia. Niemniej powyższy błąd autora skargi kasacyjnej pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem również w § 3 rozporządzenia przyjmowano, że tryb wyznaczania trzykrotności szerokości frontu działki powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2209/23 oraz wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 395/22 - CBOSA). Przeprowadzenie analizy według tego podstawowego parametru nie mogło być uznane za naruszenie prawa. Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od stosowania tego wzorca, czyli zasady trzykrotności. Natomiast ciąży na nim taki obowiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA). 4.6. Powołanie w decyzji organu I instancji częściowo błędnej podstawy prawnej nie miało jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie budziło wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nie ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. To samo dotyczy istoty rozstrzygnięcia. Tym samym, zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. okazały się bezzasadne. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.8. W punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia takiego wniosku (zob. art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 505/23, CBOSA).