II OSK 2380/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 999/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 999/22, oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie (PINB) zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce w [...], nr ewid. [...]. W trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniu 15 września 2020 r., ustalono, że inwestorem prac jest Ł. M. i prowadzone są one na podstawie decyzji Starosty Kościańskiego z dnia 14 stycznia 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Kontrola wykazała także, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego zwiększając wysokość ścianki kolankowej o ok. 0,5 m oraz wysokość kalenicy o ok. 1 m. Tym samym podwyższono nieużytkowy strych. Fragment ściany szczytowej od strony działki nr [...] wykonano z pustaków szklanych, a w ścianie szczytowej od strony działki nr [...] zamontowano drzwi. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r., znak: [...], PINB w Kościanie wstrzymał inwestorowi prowadzenie dalszych robót. Decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r., znak: [...], organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 maja 2021 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Z kolei decyzją z dnia 19 maja 2021 r., znak: [...]Burmistrz Gminy Czempiń zmienił własną decyzję z dnia 19 października 2018 r., znak[...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Zmieniono pkt 3 ppkt 5 ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 3,85 m (uprzednio: 3 m). Następnie przy piśmie z dnia 10 maja 2021 r. Ł. M. przekazał do PINB w Kościanie projekt budowlany zamienny. W wyniku powyższego, decyzją z dnia 28 maja 2021 r. organ powiatowy zatwierdził projekt zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. W wyniku wniosku M. K., postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. organ powiatowy wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Decyzją z dnia 8 października 2021 r. PINB w Kościanie odmówił uchylenia własnej decyzji. W dniu 30 listopada 2021 r. do WINB w Poznaniu wpłynął wniosek M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Kościanie z dnia 28 maja 2021 r. Decyzją z 21 stycznia 2022 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kościanie z 28 maja 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Rozpoznając powyższe odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak: [...]mar, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu GINB zauważył, że badana decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.). Zdaniem GINB organ powiatowy poprawnie zastosował procedurę naprawczą. Organ wskazał na fakt, że w wyniku kontroli wykazano odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego. Organ wydał decyzję nakładającą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W dniu 10 maja 2021 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt uwzględnia dotychczasowe zmiany oraz jest zgodny z warunkami zabudowy dla przedmiotowej działki ustalonymi przez Burmistrza Gminy Czempiń. GINB zauważył, że odstępstwo dotyczyło wysokości budynku oraz wysokości elewacji, a nie położenia budynku w stosunku do działek sąsiednich. Budynek zlokalizowany jest zgodnie z projektem pierwotnym. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, że w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie badają zgodności z prawem projektu zatwierdzonego przez organy administracji architektoniczno- budowlanej, ale to, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane odpowiadają treści tego projektu. GINB zauważył, że na zlokalizowanie budynku w odległości 3 m do granicy działki ścianą z luksferami Inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, której legalność nie została w stosownym postępowaniu zakwestionowana. W tej sytuacji nie mógł organ nadzoru budowlanego kwestionować usytuowania inwestycji w kształcie zgodnym z projektem pierwotnym, która była realizowana w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie, a tym samym legalnie. Nawet w przypadku uznania, że byłoby dopuszczalne badanie przez PINB zgodności z prawem rozwiązań wykonanych zgodnie z zatwierdzonym projektem pierwotnym, to wskazać należy, że posadowienie budynku względem działki nr [...] nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Skarżący w odwołaniu wskazał, że wydając decyzję z dnia 28 maja 2021 r. organ nadzoru budowlanego nie mógł wziąć pod uwagę decyzji Burmistrza Gminy Czempiń z dnia 19 maja 2021 r. zmieniającej ustalenie warunków zabudowy, ponieważ decyzja ta nie została dostarczona pozostałym stronom postępowania i dlatego nie mogła stać się ostateczna w dniu 20 maja 2021 r. W odniesieniu do powyższego GINB wyjaśnił, że ewentualne pominięcie strony w postępowaniu nie powoduje, że wydana decyzji nie może się uostatecznić, gdyż następuje to po upływie terminu na wniesienie odwołania dla ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu. GINB podkreślił, że strony pominięte mogą domagać się wznowienia postępowania. Jest to jednak odrębna procedura i GINB w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego nie może badać, czy decyzja o warunkach zabudowy jest dotknięta którąkolwiek z wad wznowieniowych lub nieważnościowych. Organ II instancji wskazał również, że bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostaje także kwestia braku udziału M. K. w postępowaniu prowadzonym przed organem powiatowym. Zarzut ten nie należy bowiem do katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), ale może być przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skargą M. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 35 ust 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 4 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; §12 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: r.s.w.t.) w zw. z art. 51 ust. 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b.; art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 12 ust. i pkt 1) w zw. z § 271 § 1-7 w zw. z § 272 ust. 1 r.s.w.t. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją Starosty Kościańskiego z dnia 14 stycznia 2019 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przedmiotową budowę. Przeprowadzona przez PINB kontrola wykazała, że inwestor Ł. M. odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego zwiększając wysokość ścianki kolankowej o ok. 0,5 m oraz wysokość kalenicy o ok. 1 m, co doprowadziło do podwyższenia nieużytkowego strychu. Fragment ściany szczytowej od strony działki nr [...] wykonano z pustaków szklanych, a w ścianie szczytowej od strony działki nr [...] zamontowano drzwi. W konsekwencji powyższych ustaleń, postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r., PINB w Kościanie wstrzymał prowadzenie dalszych robót, a następnie decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r., na podstawie art 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 maja 2021 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Z kolei decyzją z dnia 19 maja 2021 r., Burmistrz Gminy Czempiń zmienił własną decyzję z dnia 19 października 2018 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki z zakresie pkt 3 ppkt 5 ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 3,85 m (uprzednio: 3 m). Inwestor w dniu 10 maja 2021 r. przedłożył projekt budowlany zamienny uwzględniające dokonane zmiany, w tym istotne odstąpienia od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Kontrolując w trybie nadzorczym decyzję z dnia 28 maja 2021 r., zatwierdzającą projekt zamienny, zważyć w ocenie Sądu trzeba, iż w obrocie prawnym znajdowała się decyzja PINB w Kościanie z dnia 15 grudnia 2020 r. nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, oraz, że kontrolowany etap postępowania naprawczego dotyczył ustalenia, czy obowiązek w tej decyzji nałożony został wykonany. Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Przy czym, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny winien bezspornie przedstawiać stan rzeczywisty inwestycji (z wyraźnym zaznaczeniem zmian wprowadzonych w stosunku do pierwotnej dokumentacji), w tym – ewentualne prace pozostałe do wykonania i sposób ich realizacji. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, i winien w tym zakresie pozostawać czytelny. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym – (o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw) w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi. Pamiętać przy tym należy, że – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine – przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu wykonanych zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ ocenił złożony projekt budowlany zamienny i prawidłowo uznał, że odpowiada on wymogom prawa i decyzji ten nie można zarzucić, że zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie organy prowadzące postępowanie nadzorcze w ocenie Sądu podniosły, że kwestią zasadniczą jest właśnie ocena prawidłowości projektu budowlanego zamiennego w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie w zakresie zmian - istotnych odstępstw od projektu budowlanego, które w sprawie niniejszej sprowadzają się podniesienia wysokości budynku oraz wysokości elewacji, a nie położenia budynku w stosunku do działek sąsiednich. Zmiana ta pozostaje w zgodzie z decyzją Burmistrza Gminy Czempiń z dnia 19 maja 2021 r., którą zmieniono decyzję z dnia 19 października 2018 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki w zakresie pkt 3 ppkt 5 ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 3,85 m (uprzednio: 3 m). Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii zaprojektowania w ściennie szczytowej przedmiotowego budynku, od strony granicy z działką nr ew. [...], w odległości 3,02 m od tej granicy, fragmentu ściany z pustaków szklanych o wymiarach 20cm x 20cm, co w konsekwencji miałoby doprowadzić do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd wyjaśnił, że ściana wypełniona luksferami nie może być traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a winna być uznana za ścianę pełną. Luksfer jest bowiem kształtką budowlaną wykonaną ze szkła, służącą do wypełniania konstrukcji ściennych lub stropowych. Może być wykonana ze szkła przezroczystego lub barwionego, o powierzchni gładkiej lub wzorzystej. Posiada znaczną przepuszczalność światła, sięgającą ponad 60%. Pomimo tego, że luksfery pełnią funkcję doświetlającą, bezspornie nie są oknami. Wobec tego ścianę z luksferami traktować należy jako ścianę bez otworów okiennych, co za tym idzie, brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami § 12 r.s.w.t. Wskazać również należy, że zgodnie z § 232 ust. 6 r.s.w.t. w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Zatem również z tego przepisu wynika, że luksferów nie można utożsamiać z oknami. Wbrew twierdzeniom skargi usytuowanie ściany pełnej, zawierającej dopuszczalny prawem fragment wypełniony luksferami, nie narusza przepisów przeciwpożarowych w tym § 271 w zw. z § 272 ust 1 r.s.w.t. Mając powyższe na względzie za całkowicie uzasadnione należy zdaniem Sądu uznać twierdzenia organów prowadzących postępowanie nadzorcze, że kontrolowana decyzja PINB w Kościanach z dnia 28 maja 2021r. wydana na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego nie zapadała z rażącym naruszeniem prawa, a zatwierdzone zmiany nie wpłynęły na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego w stosunku do decyzji Starosty Kościańskiego Nr [...] z dnia 14 stycznia 2019r. o pozwoleniu na budowę, która przez skarżącego nie była kwestionowana. Sąd podzielił także stanowisko organu, że brak udziału skarżącego w postępowaniu naprawczym należy oceniać wyłącznie w kontekście przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 maja 2021r. Konkludując Sąd podzielił stanowisko GINB, że decyzja PINB w Kościanie z dnia 28 maja 2021r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. Tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje także na aprobatę zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze wnikliwie i odniosły się do zarzutów skarżącego, zarówno zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 4 P.b. w zw. z art. 156 § i pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena prawidłowości projektu budowlanego zamiennego dokonywana jest wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, podczas gdy posadowienie budynku jako czynnik określony w projekcie zagospodarowania terenu, podlega badaniu pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami przeciwpożarowymi, również w postępowaniu naprawczym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy w toku postępowania dokonały wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, podczas gdy organy zaniechały poczynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie wpływu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego na oddziaływanie inwestycji na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego, a ze względu na usytuowanie budynku w odległości 3,02 m od granicy działki skarżącego, wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 listopada 2018 r. ograniczone zostały możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez: a. brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego w punkcie 4 petitum skargi, b. brak odniesienia się do zarzutu sprzeczności decyzji PINB w Kościanie z decyzją o warunkach zabudowy wskazanego w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 8 lipca 2022 r., - co wskazuje, że Sąd I instancji nie przeanalizował wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i pismach procesowych, a kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem przez Sąd I instancji nie została dokonana w sposób pełny i wszechstronny, przez co uzasadnienie wyroku nie spełnia warunków pozwalających poddać go kontroli merytorycznej; II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1) r.s.w.t. w zw. z art. 51 ust. 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ściana wypełniona luksferami winna być uznana za ścianę pełną, podczas gdy otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok pełnią niewątpliwie taką samą funkcję jak okna, czy też otwory okienne, w związku z czym budynek może być posadowiony nie bliżej niż w odległości 4 metrów od granicy działki; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b. w zw. z art. 51 ust. 4 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja PINB w Kościanie z dnia 28 maja 2021 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w przepisach art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., podczas gdy inwestycja budowlana na działce nr [...] narusza swobodę zabudowy działki skarżącego nr [...] i wyklucza możliwość zabudowy działki nr [...] w odległości mniejszej niż 5 m od granicy z działką nr [...], pomimo że w pkt 7 ppkt 3 decyzji Burmistrza Czempinia z dnia 19 listopada 2018 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przyjęto, że wszelkie uciążliwości związane z inwestycją muszą zamknąć się w obrębie przedmiotowego terenu objętego decyzją, tj. wyłącznie w obrębie działki nr [...]; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1) r.s.w.t. w zw. z § 271 § 1-7 w zw. z § 272 ust. 1 r.s.w.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: a. przepisy przeciwpożarowe nie stoją na przeszkodzie usytuowaniu na działce nr [...] budynku jednorodzinnego w odległości 3,02 m od granicy działki nr [...], podczas gdy odległość budynku winna wynosić co najmniej 4 metry od granicy działki. b. sposób posadowienia budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki nie narusza praw skarżącego, podczas gdy odległość budynku na działce [...] od granicy działki [...] uniemożliwia skarżącemu zabudowę na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 5 metrów od granicy działki, wywierając wpływ na prawa skarżącego. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy było oparte na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. o przesłankę rażącego naruszenia prawa, żądanie stwierdzenia nieważności wydanej w trybie art. 51 ust. 4 P.b. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przyczyną uruchomienia zakończonego powyższą decyzją postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. było ustalenie, że budowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], objętego pozwoleniem na budowę Starosty Kościańskiego z dnia 14 stycznia 2019 r. nr [...], realizowana jest z istotnymi odstępstwami ustaleń i warunków tego pozwolenia, polegającymi na podwyższeniu ścianki kolankowej o ok. 0,50 m i kalenicy o ok. 1 m. W związku z powyższym celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie z 15 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie decyzją Starosty Kościańskiego z dnia 6 kwietnia 2021 r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 14 stycznia 2019 r. Istotne jest przy tym również i to, że Burmistrz Czempiń decyzją z dnia 19 maja 2021 r. zmienił własną decyzję z 19 listopada 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornego budynku jednorodzinnego. Zmiana ta dotyczyła jednego z parametrów zabudowy, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 3 m do 3,85 m. W tych okolicznościach sprawy, po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego doszło do wydania przywołanej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie z dnia 28 maja 2021 r., której dotyczył wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności. Mając na uwadze tak określony zakres prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania nieważnościowego wszczętego wnioskiem skarżącego w pierwszej kolejności podnieść należało, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 4 P.b. w zw. z art. 156 § i pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wywodzi, że przedmiotem ustaleń faktycznych organy nadzoru winny objąć kwestię wpływu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego na oddziaływanie inwestycji na działkę nr [...] ze względu na usytuowanie. Tymczasem zwrócenia uwagi wymaga, że przedmiotowe odstępstwo od zatwierdzonych decyzją Starosty Kościańskiego z dnia 14 stycznia 2019 r. nr [...] ustaleń i warunków pozwolenia na budowę dotyczyło wyłącznie wysokości budynku oraz wysokości elewacji, a nie jego położenia w stosunku do działek sąsiednich. Sporny budynek zlokalizowany jest bowiem zgodnie ze swoim pierwotnym projektem. Jak podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego. Przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza więc art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest bowiem legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono – zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2578/21. W tych okolicznościach zasadnie w zaskarżonej decyzji podkreślono, że w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie badają zgodności z prawem projektu zatwierdzonego przez organy architektoniczno-budowlane, ale to, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane odpowiadają treści tego projektu. Słusznie GINB zauważył, że na zlokalizowanie budynku w odległości 3 m od granicy działki ścianą z luksferami inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, której legalność nie została w stosownym postępowaniu zakwestionowana. W tej sytuacji nie mógł organ nadzoru budowlanego kwestionować usytuowania spornego budynku w kształcie zgodnym z projektem pierwotnym, który był realizowany w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie, a zatem legalnie. Należy podzielić w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości projektu budowlanego zamiennego w kontekście art. 35 ust. 1 P.b. jedynie w zakresie zmian – istotnych odstępstw od projektu budowlanego, które w sprawie niniejszej sprowadzały się do podniesienia wysokości budynku oraz wysokości elewacji, a nie położenia budynku względem działek sąsiednich. Zmiany te pozostają natomiast w zgodzie z decyzją Burmistrza Gminy Czempiń z 19 maja 2021 r., którą zmieniono decyzję z 19 listopada 2018 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki w zakresie pkt 3 ppkt 5 ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 3,85 m. Za niezasadny uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1) r.s.w.t. w zw. z art. 51 ust. 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ściana wypełniona luksferami winna być uznana za ścianę pełną, a także pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące zgodność posadowienia spornego budynku względem działki strony skarżącej z § 12 ust. 1 pkt 1 r.s.w.t. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 12 ust. 1 dopuszczają możliwość usytuowania budynku ścianą bez okien lub drzwi w odległości 3 m w stronę tej granicy. W przedmiotowej sprawie wymóg ten został natomiast względem granicy z działką skarżącego spełniony. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej, zaprojektowanie w ścianie szczytowej spornego budynku od strony granicy z działką nr ewid. [...], w odległości 3,02 m od tej granicy, ściany częściowo wypełnionej pustakami szklanymi, tzw. luksferami, nie powoduje, że ściana ta powinna być traktowana jako ściana z otworami okiennymi. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy, jaką musi zapewniać otwór okienny – cechy przezroczystości; nie dają one możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, ale jako przemurowanie ścian. Fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy zatem traktować tak samo, jak ścianę wypełnioną cegłą szklaną, to jest ścianę pełną, bez otworów okiennych, a co za tym idzie brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 r.s.w.t. (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 201/21; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3364/17; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 92/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 326/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 670/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 210/08). Skoro natomiast przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość sytuowania budynku ścianą bez okien lub drzwi w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, to inwestor ma prawo do takiego usytuowania budynku nawet jeśli usytuowanie to skutkowałoby ograniczeniami w możliwości zabudowy na innych nieruchomościach. Tym samym wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni zasługuje na aprobatę. Niezasadne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1) r.s.w.t. w zw. z § 271 § 1-7 w zw. z § 272 ust. 1 r.s.w.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy przeciwpożarowe nie stoją na przeszkodzie takiemu jak w niniejszej sprawie usytuowaniu na działce nr [...] budynku jednorodzinnego względem działki nr [...]. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania wymogi wynikające z § 271 r.s.w.t. Przepis ten reguluje bowiem kwestie odległości między zewnętrznymi ścianami budynków. Tymczasem na nieruchomości skarżącego w czasie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie było żadnego budynku, na co słusznie zwrócono uwagę w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2174/22, wydanym w sprawie, której przedmiotem było wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie decyzji z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy spornego budynku mieszkalnego. Podobnie jak w ww. postępowaniu, skarżący w skardze kasacyjnej powołuje się wprawdzie na okoliczność posiadania decyzji o warunkach zabudowy jednak należy za ww. wyrokiem NSA zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie określa konkretnego umiejscowienia budynku na nieruchomości – konkretyzacja jego usytuowania następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podnosząc natomiast w omawianym zarzucie kwestię naruszenia § 272 ust. 1 r.s.w.t., zgodnie z którym odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić co najmniej połowę odległości określonej w § 271 ust. 1-7, przyjmując, że na działce niezabudowanej będzie usytuowany budynek o przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym dla budynków PM należy przyjmować, że będzie on miał gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q większą od 1000 MJ/m2, lecz nie większą niż 4000 MJ/m2, a w przypadku braku takiego planu - budynek ZL ze ścianą zewnętrzną, o której mowa w § 271 ust. 1 – skarżący zdaje się pomijać treść § 272 ust. 2 r.s.w.t., zgodnie z którym budynki mieszkalne jednorodzinne ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12. Sporny budynek usytuowany ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy z działką skarżącego spełnia wymóg zawarty w tym przepisie (§ 12 ust. 1 pkt 1 r.s.w.t.). Z tych przyczyn omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09,, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Także brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Wskazana natomiast w omawianym zarzucie w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. norma art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa ona jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie jest natomiast w sprawie sporne, że Sąd pierwszej instancji kontrolę działania organu administracji przeprowadził i zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.