II OSK 2385/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 211/21 w sprawie ze skargi I. B. i A. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r. nr IFXIV.7840.9.58.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 211/21, oddalił skargę I. B. i A.R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2020 r., nr IFXIV.7840.9.58.2020, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją Wojewoda Śląski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gliwice (Prezydent) z dnia 22 lipca 2020 r., nr 840/2020, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, zwana dalej: "Pr.bud.), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. [...] sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz towarzyszącą infrastrukturą na terenie nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. B. i A. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy w zakresie odnoszącym się do kardynalnej wady projektu zagospodarowania terenu polegającej na błędnym zwymiarowaniu okazał się być niewystarczający i budzący istotne wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy, który nie dotyczył zarzutu, a nadto był nieprzydatny do wyjaśnienia podniesionych wątpliwości. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten powinien zostać uzupełniony co najmniej o zobowiązanie projektanta do matematycznego wykazania, że projekt zagospodarowania działki spełnia ustawowe wymagania. Brak wyjaśnienia tej kluczowej okoliczności prowadzi do istotnych wątpliwości co do tego, czy wszystkie pozostałe parametry projektu spełniają ustawowe wymagania, a zatem, czy wszystkie inne parametry inwestycji zostały zachowane; 2) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja nr 840/2020 z dnia 22 lipca 2020 r. obarczona jest istotnym brakiem w postaci niewskazania w podstawie prawnej najważniejszego przepisu jaki miał w sprawie zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., a decyzja z dnia 2 grudnia 2020 r., nr "IFXIV.7840.9.2020", błędu tego nie wytknęła, ani nie naprawiła; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sprawdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi polega w istocie wyłącznie na sprawdzeniu, czy w projekcie określone elementy się znajdują, jednak bez możliwości ich weryfikacji nawet w kwestiach o charakterze ogólnym nie wymagającym wiedzy eksperckiej, a warunkującym samą zasadę prawidłowości projektu z punktu widzenia jego spójności, kompletności i logiki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Jako że są ze sobą powiązane zostaną poddane analizie łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu opartego na naruszeniu art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. (punkt I.2) środka zaskarżenia), zgodnie z dyspozycją którego, decyzja administracyjna zawiera powołanie podstawy prawnej. Wyjaśnić należy, że powołanie podstawy prawnej obejmuje wskazanie tych przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie, a więc materialnych i procesowych podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej może przybierać różne postacie, jednak należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Z pierwszą sytuacją, a więc wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, spotykamy się wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe. Brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Warszawa 2010, art. 107). Wadliwość w tym zakresie należy rozpatrywać w kategorii uchybienia przepisom postępowania, a jak powszechnie wiadomo, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, bądź zaniechanie powołania niektórych z przepisów mających zastosowanie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę. W końcu także podkreślić należy, że nie jest wymagane przez komentowany przepis przytoczenie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji. Te przepisy, których zastosowanie jest oczywiste i bezsporne, nie wymagają przytoczenia (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 107). Wobec powyższego nie można uznać, aby niewskazanie w komparycji decyzji Prezydenta z dnia 22 lipca 2020 r., nr 840/2020, podstawy prawnej z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. stanowiło istotną wadę tej decyzji mającą wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., strona wnosząca skargę kasacyjną nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej, że nie podważyła dokonanej przez organ oceny wyrażonej na tle tego przepisu materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach analizowanej podstawy kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie upatruje również naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Wyrażone przez Sąd orzekający uwagi odnoszą się także do zarzutu z punktu I.1) środka zaskarżenia. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21; z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6481/21; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Naruszenie zaś określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przy czym należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. (zob. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 491/20 i sygn. akt III FSK 1681/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia ww. przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty z punktów I.1) i II. skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogów określonych przepisami prawa, w tym zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Wprawdzie za prawidłowość przyjętych w projekcie rozwiązań odpowiada autor projektu budowlanego, którego obowiązkiem jest opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.), jednakże nie oznacza to, że w przypadku wyrażania wątpliwości przez strony postępowania, odnośnie przyjętych danych (np. zwymiarowania odległości obiektów), organ nie ma możliwości ani obowiązku przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień. Przyjęcie innego zapatrywania czyniłoby martwym przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., a konsekwencji mogło doprowadzić do powstania stanu niezgodnego z prawem. W tym miejscu warto dodać, że obowiązkiem projektanta jest także wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (art. 20 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.). Zasadniczo należy zatem podzielić zapatrywanie wnoszących skargę kasacyjną co do możliwej "ingerencji" organu w treść projektu zagospodarowania terenu. Zarzut z punktu I.1) skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu wskazanych przepisów k.p.a., nie może stanowić jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej dokonały sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie zgodności z przepisami ww. rozporządzenia. Inwestor przedstawił swoje wyjaśnienia w sprawie różnic wymiarów w projekcie zagospodarowania terenu. We wniesionym środku zaskarżenia skarżący kasacyjnie nie wykazali wadliwości wyliczeń inwestora przez prymat spełnienia wymagań odległościowych zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również ewentualnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Wobec tego jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.