II OSK 2437/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 242/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 242/19, oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów do hodowli i podchowu ryb (w tym budynku gospodarczego, dwóch basenów do hodowli i dwóch basenów podchowu ryb) w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...]. Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; zwanej dalej: upzp) w zw. z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: Kpa), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działki, która nie posiada zjazdu (dostępu) do drogi publicznej oraz położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora, co koliduje z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz., poz. 4171). W związku z tym, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było uzależnione od stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy powołały się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r. oraz na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Zastępcy Dyrektora Oddziału w Olsztynie z [...] sierpnia 2018 r utrzymane w mocy postanowieniem z [...] października 2018 r., którymi to aktami odmówiono uzgodnienia planowanej inwestycji. 2.1. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107; zwanej dalej: Pusa), art. 3 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: Ppsa) i art. 141 ust. 4 Ppsa w zw. z art. 77 ust. 1 Kpa poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na uznaniu za prawidłowe ustalenie Kolegium, iż jest związane stanowiskiem organów uzgadniających, mimo iż uzgodniona decyzja Wójta Gminy [...] była wadliwa, gdyż była niekompletna, niezgodna z wnioskiem inwestora i przedwczesna; 2) art. 141 ust. 4 Ppsa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w jego wybiórczości i niezupełności w stosunku do skargi skarżącego, podważających prawidłowość dokonania przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a także utrudniające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku; 3) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja była obarczona naruszeniami tożsamymi z określonymi pod pkt 1 a, a nadto naruszała art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazującą, że Sąd nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego nie zastosował art. 145 ust. 1 pkt 1 Ppsa; 4) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 upzp, art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzenie) poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i istniejącej na nim zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz spełnienia warunków dostępności do drogi publicznej i zgodności z przepisami odrębnymi, a oparcie się tylko na wcześniejszych błędnych ustaleniach Wójta; 5) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 107 ust. 3 Kpa poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta i nie wskazanie przez Kolegium faktów i dowodów, na których się oparło, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności I mocy dowodowej; 6) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 79a Kpa poprzez naruszenie obowiązku wskazania przesłanek, których skarżący nie wykazał w zakresie obsługi komunikacyjnej i zgodności z przepisami odrębnymi z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 upzp i tym samym uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia dodatkowych dowodów celem wykazania zgodności z tymi warunkami; 7) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 53 ust. 4 upzp poprzez brak poddania uzgodnieniom zmienionego projektu decyzji i samowolne uznanie przez Wójta, że zgłoszone przez wnioskodawcę kwestie nie spowodowałyby zmiany w zakresie oceny projektu przez organy uzgadniające Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ), 8) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 106 ust. 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i pkt 9 upzp poprzez przedwczesne wydanie decyzji przez Wójta przed zajęciem stanowiska przez organy uzgadniające (rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie RDOŚ i ponownym rozpatrzeniem wniosku przez GDDKiA), 9) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp 3 poprzez brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, 10) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 107 ust. 1 Kpa poprzez brak integralnych załączników do decyzji o warunkach zabudowy. 11) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez błędne wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, niezgodnie z wnioskiem inwestora. 2.3. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 upzp poprzez uznanie, iż Kolegium jest związane ww. postanowieniami odmawiającym uzgodnienia GDDKiA i RDOŚ uzgadniającymi wadliwego projekt decyzji; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku dostępności do drogi publicznej, mimo iż teren ma dostęp poprzez drogę wewnętrzną, 3) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego w zw. z art. 53 ust. 3 upzp poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi poprzez niezastosowanie wyjątków określonych w tej uchwale, mimo iż planowana inwestycja spełnia pięć odstępstw ze wskazanej uchwały, 2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z uzgodnieniami RDOŚ i GDDKiA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. 3.4. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia oceny skutków jakie wywierało ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r. oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy tym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Kolegium były one ostateczne. 3.5. Wyjaśnić należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego), a wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi ma na celu zapewnienie odpowiedniej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenu. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). 3.6. W myśl art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 Kpa podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa). Na tle wykładni i powołanych przepisów Kpa w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; z 29 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/18). 3.7. Z powyższego jednoznacznie wynika wiążący charakter postanowienia uzgadniającego i brak możliwości jego weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie główne. Powołane postanowienia były wiążące dla Wójta Gminy [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które nie mogły dokonać odmiennej oceny przepisów uchwały. Skarżący mógł kwestionować postanowienia uzgodnieniowe w skardze do sądu administracyjnego. Stanowisko organu uzgodnieniowego nie może być jednak podważane w odwołaniu od decyzji, a później w skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego. 3.8. Wbrew zatem pierwszemu z zarzutów naruszenia prawa materialnego, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany postanowieniem uzgadniającym i nie był uprawniony do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje postanowienie wskazujące na przeszkody do wydania takiej decyzji. Sąd I instancji nie naruszył art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 upzp. Nie mógł też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odmiennie od organów uzgadniających ocenić kwestii będących przedmiotem postanowień uzgodnieniowych dostępności do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp) oraz interpretacji § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego w zw. z art. 53 ust. 3 upzp. 3.9. W świetle powyższego, wszystkie pozostałe zarzuty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienia odmawiające uzgodnienia przesądziło o zaistnieniu negatywnej przesłanki uniemożliwiającej w sprawie ustalenie warunków zabudowy i decyzja o odmowie ich ustalenia odpowiada prawu. Ta okoliczność czyniła zbytecznym prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego. Bezzasadne byłoby przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu i prawidłowości projektu decyzji. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji kolejne wnioski skarżącego o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy nie miały wpływu na treść rozstrzygnięć orzekających w postępowaniu zażaleniowym organów uzgodnieniowych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem nieusprawiedliwione. 3.10. W tym stanie rzeczy uznać należało, że podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.