II OSK 2593/12

Dnia 26 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 36/11 w sprawie ze skargi J. W. i K. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 36/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. i K. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, na podstawie art. 119, 121 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na właścicieli budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce [...] w [...], J. i K. W., grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł – z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 13 października 2009 r. W zażaleniu na to postanowienie J.W. i K. W. zarzucili naruszenie przepisu art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewskazanie okoliczności uzasadniających nałożenie grzywny, rażącą niewspółmierność wysokości grzywny w stosunku do przewinienia, uchybienie w zakresie ustaleń faktycznych polegające na przyjęciu bez należytego wyjaśnienia, że skarżący nie zastosowali się do decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania budynku, wreszcie naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. przez skierowanie postanowienia do podmiotu niemogącego być stroną postępowania tj. do W. W. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak. [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że w okolicznościach sprawy, uzasadnione było nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Organ egzekwujący obowiązek z zakresu prawa budowlanego nie ma, bowiem możliwości zastosowania środka przymuszającego po raz wtóry. Ponadto wysokość grzywny winna być ustalona w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, kiedy w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza, orzeczenie grzywny w niższej wysokości nie byłoby skuteczne. Organ zwrócił uwagę, że zaskarżonym postanowieniem nałożono grzywnę na osoby, które wymieniono w tytule wykonawczym, jako zobowiązane. Zarzut dotyczący niedopuszczalności nałożenia grzywny na W. W., która nie użytkuje w żaden sposób budynku, jest w istocie zarzutem błędu, co do osoby zobowiązanego, o jakim mowa w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty zaś w postępowaniu egzekucyjnym rozpoznawane są w odrębnym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. i K. W. powtórzyli zarzuty i argumenty zawarte w uzasadnieniu zażalenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ trafnie stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą zależną od winy, proste więc odnoszenie jej wysokości od umyślności czy nieumyślności, niedbalstwa czy lekkomyślności nie jest adekwatną do postępowania egzekucyjnego operacją. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie organy przyjęły, że nie ma znaczenia w sprawie to, czy w budynku działalność gospodarczą prowadzą faktycznie K. i W. W., czy też K., D. i G. W. Obowiązek zaniechania użytkowania objęty tytułem wykonawczym obciąża skarżących jako właścicieli budynku i w stosunku do nich podejmowane są środki egzekucyjne. Nie jest zatem trafny zarzut skargi odnoszący się do osoby W. W. Twierdzenie, że skierowanie do niej skarżonego postanowienia narusza przepis art. 124 § 1 k.p.a., nie jest uzasadnione. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że W. W. jest osobą zobowiązaną, dlatego na nią (i na K. W.) nałożono obowiązek zaniechania użytkowania budynku i do niej skierowano tytuł wykonawczy. W skardze kasacyjnej J. i K. W. wniesiono o: - zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym, kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przewidzianych; względnie: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w tym orzeczenia o kosztach postępowania, Sądowi pierwszej instancji. Skarżonemu wyrokowi zarzucili: naruszenie art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, iż w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu je poprzedzającym zostały wykazane okoliczności upoważniające organ administracji publicznej do nałożenia grzywny; art. 145 § 1 lit b) P.p.s.a. z zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie oraz zaakceptowanie wadliwego zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. przez organy obu instancji polegający na przyjęciu, iż nie doszło do uchybienia w dokonywaniu ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżący nie zastosowali się do decyzji nakazującej zaniechania użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], podczas gdy organy orzekające w niniejszej sprawie nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia spornego stanu faktycznego, zaś wydane rozstrzygnięcie nie zostało poparte jakimikolwiek argumentami przemawiającymi za jego słusznością; 3) naruszenie art. 145 § 1 lit. c) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez pozytywne –usankcjonowanie skierowania przez organy obu instancji skarżonych postanowień do niewłaściwego podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu, tj. J. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłoby orzeczenie o innej treści. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – dalej ustawa o p.e.a. Stosownie do art. 119 § 1 ustawy o p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść normatywna powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy obu instancji miały powyższe zasady na uwadze, dokonując wyboru powołanego środka egzekucyjnego zmierzającego do wymuszenia obowiązku polegającego na zaniechaniu użytkowania budynku gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1354/05, LEX nr 312009). Wysokość grzywny została uregulowana w przepisie art. 121 § 2 ustawy o p.e.a., w myśl którego każdorazowo nałożona grzywna, w stosunku do osoby fizycznej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ ustalając grzywnę w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego, a w szczególności przez zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 ustawy o p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania takiej dolegliwości, która zmusi zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego. W realiach sprawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut niewspółmiernej wysokości grzywny. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy uzasadniły powody zastosowania takiej wysokości grzywny. Podkreślić przy tym należy, że grzywna nie wykracza poza ustaloną przez ustawodawcę wysokość. W celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku nie może, bowiem być orzeczona w zbyt niskiej wysokości. Bezzasadny jest również zarzut, że organy nie podjęły czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 1 k.p.a.). W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy o p.e.a., nie zaś w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 18 ustawy o p.e.a. zawiera wprawdzie odesłanie do przepisów k.p.a., lecz w ograniczonych przypadkach. Ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków (por. R. Hauser i A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck Warszawa 2004, s. 204). Posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z celami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. też wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 157/05, [w:] CBOSA). Istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Ewentualne wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany może uczynić przedmiotem stosownego zarzutu, który winien być zbadany w trybie art. 34 ustawy o p.e.a.. W tym kontekście nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 124 k.p.a., przez skierowanie tytułu wykonawczego do J. W. Obowiązek zaniechania użytkowania objęty tytułem wykonawczym z 13 października 2009 r. obciąża skarżących, jako właścicieli budynku i dlatego w stosunku do nich podejmowane były środki egzekucyjne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.