II OSK 26/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 181/23 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.16.5.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 181/23 oddalił skargę P.T. (inwestor) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.16.5.2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Stalowowolski (dalej: Starosta) decyzją z 16 listopada 2021 r. nr 672/2021 zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmujące budowę budynku usługowego - gabinety lekarskie z wewnętrznymi instalacjami, doziemną linią zasilającą elektryczną na działce [...] oraz budowę przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny, przebudową odcinka Si1 do Si2 sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb [...] przy ul. P. w S. W wyniku wniesionego odwołania powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z 22 marca 2022 r. nr I-III.7721.24.9.2021 i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 239/2022 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i P.M. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.16.5.2022 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r po. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i odmówił P.T. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w myśl art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. stanowi, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej Wojewoda wskazał, że do decyzji o pozwoleniu na budowę należy stosować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, co oznacza, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przepis art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, stanowił, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, i był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Niemniej w ocenie Wojewody obecne brzmienie przepisu należy rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady, wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. W odwołaniu od decyzji Starosty z 15 czerwca 2022 r. wskazano, że inwestor pomimo uchylenia poprzedniej decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r. w dalszym ciągu prowadził roboty budowlane, na co wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli (dalej: PINB) w piśmie z 12 października 2022 r., w którym poinformował, że kierownik budowy i inspektor nadzoru budowlanego wpisem w dzienniku budowy z dnia 11 kwietnia 2022 r. wstrzymali roboty budowlane do odwołania, które wznowiono 15 czerwca 2022 r. Z załączonego zaś do pisma protokołu oględzin obiektu budowlanego z 9 września 2022 r. wynika, że na działce nr [...] został wybudowany budynek usługowy – gabinety lekarskie tj. obiekt murowany, podpiwniczony, piętrowy, przykryty dachem płaskim, stan zaawansowana budowy – wykończeniowy. Roboty rozpoczęto 17 listopada 2021 r. W trakcie kontroli w dniu 1 marca 2022 r. stwierdzono, że obiekt znajdował się w stanie surowym otwartym. Organ odwoławczy uznał, że powyższe potwierdza, że inwestor pomimo rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r. wykonywał roboty budowlane na podstawie niewykonalnej decyzji. Skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego wniósł P.T. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez błędną interpretację i uznanie, że roboty budowlane obejmujące przedmiot inwestycji zostały rozpoczęte z jego naruszeniem; 2) art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. poprzez jego niezasadne zastosowanie, błędną interpretację i uznanie że roboty budowlane obejmujące przedmiot inwestycji zostały rozpoczęte przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji skutkowało odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b., który stanowi, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, poprzez jego niezastosowanie; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskutek błędnego przyjęcia, że organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje taką decyzję w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 ust. 1, a zatem organem właściwym pozostaje nadal organ administracji architektoniczno – budowlanej; 5) art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności sprawy; 6) art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 7) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie tej oceny niezgodnie z normami prawa procesowego oraz bez zachowania reguł tej oceny, dokonanie oceny nieopartej na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, brak wskazania przyczyn dla których organ odmówił wiary dowodom lub przydał im walor wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż prawidłowa interpretacja i zastosowanie wskazanego przepisu art. 28 ust. 1 p.b. w kontekście zarzutów skargi wymaga odwołania się do jego wykładni zarówno systemowej, jak i celowościowej, uwzględniającej jego treść w brzmieniu nadanym tej regulacji z dniem 28 czerwca 2015 r. mocą ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), dalej: nowelizacja. Zgodnie z tym przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zmiana tego przepisu polegała na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z jego treści słowa "ostatecznej. Wobec pojawienia się rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie sądowym na tle wykładni znowelizowanego art. 28 ust. 1 p.b. za właściwy Sąd wojewódzki rozpoznający sprawę uznał pogląd, zgodnie z którym art. 28 ust. 1 p.b określa jedynie rodzaj decyzji będącej podstawą rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, zaś zasady wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. To, że w aktualnym brzmieniu tego przepisu nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji, nie oznacza, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana dokonana nowelizacją nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu I instancji mimo wyeliminowania z treści art. 28 ust. 1 p.b. określenia "ostatecznej" nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. Tym samym rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę inwestor podejmuje ryzyko, że decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżący wykonywał roboty budowlane odpowiednio w okresie od otrzymania zawiadomienia z 13 grudnia 2021 r. o wniesieniu odwołania do 11 kwietnia 2022 r. oraz w okresie od otrzymania zawiadomienia o wniesieniu odwołania z 13 lipca 2022 r. do 14 października 2022 r. - bez dysponowania wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu I instancji, jest to tożsame z sytuacją wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w sposób uzasadniający odmowne załatwienie wniosku o udzielenie takiego pozwolenia w myśl art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.T. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 roku poz. 682 z późn. zm., dalej ustawa Pb), poprzez błędną wykładnię wobec uznania, że nie stanowi on podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że inwestor wykonywał roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, kiedy inwestor przed rozpoczęciem, a następnie przed wznowieniem robót budowlanych legitymował się stosownymi decyzjami o pozwoleniu na budowę nr 672/2021 z dnia 16 listopada 2021 r. oraz 239/2022 z dnia 15 czerwca 2022 r., wydanymi przez Starostę; 2) art. 35 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Wojewody Podkarpackiego, iż przepis ten ma zastosowanie także do przypadków rozpoczęcia budowy po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno — budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b., w związku z jego zastosowaniem w wyniku błędnej interpretacji art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b., że skarżący roboty budowlane rozpoczął bez wymaganego w art. 28 ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w związku z niezastosowaniem tego przepisu; 3) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że skarżący realizował inwestycję w warunkach samowoli budowlanej, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów, na których Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, mowa o informacjach przekazanych przez PINB pismem z dnia 12 października 2022 r. oraz zawartych w protokole kontroli z dnia 9 września 2022 r., jak również brak analizy zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b., jako podstawy rozstrzygnięcia, w aspekcie charakteru prawnego robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, na tle wykładni art. 28 ust. 1 p.b. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, przy czym zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b., które determinowały zakres przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wobec czego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zagadnienie prawidłowej wykładni art. 28 ust. 1 p.b. Spornym w sprawie jest bowiem, czy art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 443) uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, której nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 28 ust. 1 p.b. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana treści art. 28 ust. 1 p.b., polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a. Znowelizowany art. 28 ust. 1 p.b. należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Stanowisko takie wyrażane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 233/22, z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 49/18, z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1354/20, z 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2784/19, z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2784/19; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz por. Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016 s. 241-244). W doktrynie istnieje również stanowisko przeciwne do wyżej omówionego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak wniesienie odwołania powoduje, iż przestaje być ona wykonalna (por. A. Kosicki (w:): A. Plucińska – Filipowicz (red.) M. Wierzbowski (red.) "Aktualizowany komentarz do Prawa budowlanego", LEX/el. 2023, art. 28, I. Pozwolenia na budowę – uwagi ogólne, pkt 8 oraz D. Sypniewski (red.) (w:) "Komentarz do Prawa budowlanego", WKP 2022, art. 28 Pozwolenie na budowę, pkt. 5). Okoliczność wykonywania w niniejszej sprawie przez inwestora robót budowlanych w okresie nieposiadania przez decyzję Starosty z 16 listopada 2021 r. oraz z 15 czerwca 2022 r. przymiotu ostateczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości. Co istotne w sprawie nie zachodził żaden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. W tej sytuacji słusznie w sprawie został zastosowany przez Wojewodę Podkarpackiego art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. Obowiązek ten wynika z samego brzmienia przepisu zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt posiadania przez inwestora nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powodował, iż była ona niewykonalna, tym samym nie miał on uprawnień do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. O tym, kiedy decyzja administracyjna podlega wykonaniu, decyduje bowiem ustawa k.p.a. Zgodnie zaś z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. W opozycji do tego przepis zachował się natomiast inwestor prowadząc roboty budowlane, tym samym jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ryzykując wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyżej dokonanej wykładni przepisów powołanych w zarzutach naruszenia prawa materialnego, błędne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. a także w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Ww. treść przepisu art. 35 ust. 5 pkt p.b. implikowała konieczność zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., brak bowiem było podstaw do uznania, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w powołanym art. 105 § 1 k.p.a., oznacza bowiem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, która może być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Artykuł 7 k.p.a. formułujący zasadę prawdy obiektywnej obliguje organ do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Swobodna ocena dowodów, aby nie miała charakteru dowolnego, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, a ustalenia przyjęte przez organ powinny zostać we właściwy sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które powinno spełniać wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli odnieść powyższe wymagania do niniejszej sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji, to rację ma ten Sąd przyjmując, że przeprowadzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie nie charakteryzowało się istotnymi wadliwościami mającymi wpływ na niedotrzymanie wskazanych wymagań, w szczególności brak jest podstaw, by stwierdzić za skarżącym kasacyjnie, iż Wojewoda Podkarpacki w kontrolowanej sprawie oparł się na niepełnym materiale dowodowym, a przy tym dokonał jego dowolnej oceny. Jak wynika z akt sprawy to sam Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia 10 października 2022 r. wystąpił do PINB o udzielenie informacji, jak wyglądała sytuacja z wykonywaniem robót budowlanych przez inwestora. Z uzyskanych informacji (pismo z 12 października 2022 r.) wynikało, iż roboty budowlane zostały co prawda wstrzymane, ale dopiero 11 kwietnia 2022 r., co świadczyło o tym, iż skarżący kasacyjnie prowadził je podczas trwającego postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r., jak i były one kontynuowane po wydaniu decyzji z 15 czerwca 2022 r., gdzie odwołanie od tejże decyzji wpłynęło w dniu 13 lipca 2022 r. Fakt kontynuowania robót wynikał także z załączonego do ww. pisma protokołu oględzin nieruchomości z dna 9 września 2022 r. Wobec powyższego ciężko mówić o zebraniu chociażby niepełnego materiału dowodowego w sprawie, o którego uzupełnienie zwrócił się sam organ odwoławczy. Nieuzasadnione pozostaje również twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd wojewódzki nie odniósł się do każdego z zarzutów zawartych w skardze, co godzi bezpośrednio w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo został uznany przez Sąd I instancji za wystarczający do przyjęcia na jego podstawie ustaleń, które decydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.