II OSK 2659/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 389/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2013 r. nr XCII/1362/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty" w Krakowie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 389/22, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2013 r., nr XCII/1362/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty" w K. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę w części, tj. § 4 ust. 1 pkt 21 i § 7 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju") przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: – wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm., dalej: "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p.; – ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r., poz. 235 z późn. zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm., dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 21 zaskarżonej uchwały przez dominantę należy rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni. Z kolei zasady dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ujęte w § 7 ust. 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały wprowadzają zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej ulic: Al. A., Al. R., Al. S. i P. (pkt 1) oraz określają, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą przesłaniać osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na Rysunku Planu (pkt 2). Według skarżącej powyższe ustalenia są niezgodne z prawem, ponieważ po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń telekomunikacyjnych na dachach i elewacjach frontowych budynków byłaby sprzeczna, a nadto analogiczny zakaz nie został wprowadzony dla innych urządzeń czy sprzętu technicznego. Po drugie takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na określonym terenie objętym planem instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków. Dodatkowo uchwała w § 7 ust. 5 pkt 2 posługuje się pojęciem "anteny wolnostojącej", które jest pojęciem nieprawidłowym. Aktualnie anteny wolnostojące nie mają zastosowania, a jakiekolwiek anteny są umieszczane na konstrukcjach – masztach, wieżach, konstrukcjach wsporczych. Plan posługuje się także nieprawidłowymi pojęciami "dominanta", "widoczność z poziomu przechodnia". Zdaniem skarżącej takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. W ocenie skarżącej uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczeniu usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie, podnosząc między innymi, że strona skarżąca powinna wykazać, iż kwestionowane ustalenia – de facto – wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Organ podniósł, że obszar planu znajduje się na terenie układu urbanistycznego N. wpisanego 30 grudnia 2004 r. przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rejestru zabytków. Układ ten posiada wysokie wartości historyczne, urbanistyczne i architektoniczne. Dlatego też, ustalenia planu w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, mają na celu umożliwienie lokalizacji tego typu urządzeń, ale w sposób niezaburzający percepcji na historyczne obiekty budowlane zlokalizowane m.in. od głównych przestrzeni publicznych – ulic śródmiejskich takich jak: Al. A., Al. R., Al. S. i P. W ocenie organu ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów kompozycyjnych przestrzeni, są dozwolone i nie naruszają art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, gdyż mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", co potwierdza opinia projektu planu sporządzona przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zdaniem organu nie można także zgodzić się ze stroną skarżącą, jakoby pojęcie "dominanty" stanowiło zwrot niedookreślony. Pojęcie to jest znane i często używane w literaturze fachowej i języku specjalistycznym z zakresu architektury krajobrazu. Definicja dominanty zawarta w § 4 ust. 1 pkt 21 uchwały koresponduje z definicją dominanty urbanistycznej, za którą uznaje się "główny, wysuwający się na pierwszy plan, element architektoniczny, stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budowli, któremu podporządkowane są inne składniki. Główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej." Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących posługiwania się w ustaleniach planu pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalnoprzestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Obszar ten został dookreślony w zaskarżonej uchwale, a definicja przestrzeni publicznej znajduje się w Rozdziale I, § 4 ust. 1 pkt 17 (powinno być pkt 15 – przyp. NSA). Odnosząc się do zarzutu braku definicji "poziomu przechodnia", organ wskazał, że określenie to zostało użyte zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, ponieważ posłużono się wyrażeniem w jego podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Nadto w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu, perspektywa obserwacji krajobrazu "z poziomu przechodnia", który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął że w świetle art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, gmina nie traci władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych, zaś plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w tym względzie z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Zważywszy na powyższe Sąd zaznaczył, że obszar planu znajduje się w całości na terenie układu urbanistycznego N. wpisanego do rejestru zabytków. Dodatkowo, niemal wszystkie budynki znajdujące się w tym chronionym układzie urbanistycznym są obiektami ujętymi w gminnej ewidencji zabytków i objęte ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń planu, a pojedyncze obiekty zostały wpisane do rejestru zabytków lub są objęte ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń planu jako dobra kultury współczesnej. Odnosząc się do zrzutów użycia w ustaleniach planu zwrotów niedookreślonych Sąd podzielił pogląd Gminy, że pojęcie "poziomu przechodnia" powinno być rozumiane zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego oraz ze znaczeniem tego terminu przyjętym w urbanistyce oraz że pojęcie "obszaru przestrzeni publicznej" znajduje swoje wyjaśnienie w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także w § 4 ust. 1 pkt 17 (powinno być pkt 15 – przyp. NSA) zaskarżonej uchwały. Weryfikując zaś definicję dominanty Sąd stanął na stanowisku, że pojęcie to ma do pewnego stopnia charakter ocenny, przy czym nie wymaga tworzenia osobnych definicji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono wskazując podstawy kasacyjne: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego: a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju: i. nieostre, niezdefiniowane pojęcia "dominanty", "przesłona osi widokowych oraz osi kompozycyjnych" i "miejsca widoczne z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych", "antena wolnostojąca", ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji, iii. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych innych niż o nieznacznym oddziaływaniu na całym terenie objętym m.p.z.p.; b. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej; c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; e. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej przez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Pismem z 27 maja 2025 r. Stowarzyszenie R. złożyło wniosek o dopuszczeniu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracji oddalił wniosek Stowarzyszenia R. o dopuszczeniu do postępowania. Jako podstawę prawną uzasadniającą udział w postępowaniu Stowarzyszenie powołało art. 33 § 2 p.p.s.a., według którego udział w charakterze uczestnika w sprawach innych osób może zgłosić organizacja społeczna, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, przy czym przepis ten odnosi się do podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Z ukształtowanego w orzecznictwie stanowiska dotyczącego interpretacji treści art. 33 § 2 p.p.s.a., podzielanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wynika że przepis ten nie ma zastosowania między innymi, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego niemająca takiego charakteru (zob. przykładowo postanowienia NSA z: 12.02.2016 r., II OZ 1307/15, LEX nr 1982892; 17.02.2016 r., II OZ 1270/15, LEX nr 203755519.05.2016 r., II GZ 478/16, LEX nr 2050881; 19.05.2016 r., II GZ 479/16, LEX nr 2050883 oraz wyrok NSA z 9.06.2017 r., II OSK 2597/15, LEX nr 2340021). Ustosunkowując się zaś do skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w jej petitum koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych w tych zarzutach naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej oraz 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należało uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem zaskarżona uchwała nie zakazuje lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), czy też wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej poza ograniczeniami wprowadzonymi we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleniach planu. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczenia co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane oraz ograniczenia uzasadnione ochroną innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wartością tą w niniejszej sprawie okazały się walory architektoniczne oraz ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przyjęte w planie, a kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia, należało uznać za rezultat właściwego ważenia interesów i wartości, przez co przewidziane nimi ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Wbrew zarzutowi podniesionemu w pkt 1 lit. a i. petitum skargi kasacyjnej, pojęcie dominanty zostało zdefiniowane w zaskarżonej uchwale (§ 4 pkt 21), co zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zdaje się potwierdzać, kwestionując samą redakcję tej definicji. Wypada w tym względzie uznać, że brzmienie ocenianej definicji może budzić zastrzeżenia z uwagi na brak dostatecznego stopnia określoności tego pojęcia. Tym niemniej określenie pojęcia dominanty na użytek ustaleń zaskarżonego planu należy odczytywać wraz z innymi jego ustaleniami, w tym z częścią graficzną, w której zostały precyzyjnie zaznaczone strefy lokalizacji dominant i oznaczone odpowiednim symbolem oraz § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały, z którego wynika, że anteny będące elementem infrastruktury telekomunikacyjnej nie mogą stanowić dominanty, co wskazuje, że w tym kontekście należy brać pod uwagę parametr jakim jest wysokość tychże anten. Z kolei niedookreślenie (niezdefiniowanie) pojęć: "przesłony osi widokowych i kompozycyjnych", "miejsc widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych" i "anteny wolnostojącej" nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli. Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z uwzględnieniem przyjętych przez plan ograniczeń. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności, pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Niezależnie od powyższego, wypada zaznaczyć, że do zarzucanego Sądowi I instancji, a wcześniej organowi planistycznemu, naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa przedsiębiorców nie mogło dojść przede wszystkim dlatego, że przepisy te nie obowiązywały 4 grudnia 2013 r., to jest w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (ustawa – Prawo przedsiębiorców została uchwalona 6 marca 2018 r., ogłoszona 30 marca 2018 r., zaś weszła w życie 30 kwietnia 2018 r.). Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uznania § 4 ust. 1 pkt 21 oraz § 7 ust. 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (por. s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponadto, skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazała ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wobec których części zarzutów skargi uzasadnienie zaskarżonego wyroku "w ogóle nie zawiera stanowiska". W tym miejscu należy wyjaśnić, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.