II OSK 2707/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2420/19 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr DON.7101.385.2019.FSE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/19, oddalił skargę S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr DON.7101.385.2019.FSE, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2019 r., nr 838/2019, wydane w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) z dnia 28 marca 1994 r., nr 40-III/94, nakazującej D. K. i J. K. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy, oraz budynku garażowego, wybudowanych przy ul. [...] [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła S. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, polegającej na uznaniu, że pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, nie zachował aktualności w stanie prawnym ukształtowanym na skutek wprowadzenia do porządku prawnego art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji czego "uznać należy prawidłowe i zgodne z naruszonymi przepisami stanowiska organów administracji", które ustaliły, że z uwagi na uprzednio wydany wyrok NSA z dnia 24 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 652/98, zaszła przeszkoda przedmiotowa dla rozpoznania żądania skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 28 marca 1994 r. i w konsekwencji organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy wadliwości podnoszone przez skarżącą na kanwie przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania Sądu i nie korzystają z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, rezultatem czego organ pierwszej instancji obowiązany był rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2) art. 151 w zw. z art. 153 w zw. z art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez oddalenie skargi na skutek niewłaściwej wykładni ww. przepisów polegającej na przyjęciu, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) albowiem Sąd administracyjny uprzednio dokonał oceny decyzji Prezydenta z dnia 28 marca 1994 r. z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych, podczas gdy w rzeczywistości Sąd nie orzekł o podnoszonej przez skarżącą wadzie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie była ona objęta zakresem rzeczywistego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, stąd składniki oceny prawnej zawartej w wyroku nie stanowiły przeszkody do rozpoznania wniosku skarżącej co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że podstawę prawną decyzji organów nadzoru stanowiły art. 61a § 1 k.p.a. (gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco). A zatem odpowiedzi na pytanie wymaga, czy zasadnie organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 28 marca 1994 r., z uwagi, że była już przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w następstwie której została wydana decyzja GINB z dnia 27 lutego 1998 r., znak: OA/EWO/ORZ/225/98, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 1997 r., nr 251/97, znak: GPNB.Wv III L-7355-2285-91/97 (odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta), poddana następnie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 652/98. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle art. 61a § 1 k.p.a., podnosi się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 706/18). Wyjaśnić także należy, że przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności obejmuje całościową ocenę legalności decyzji, pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tych wskazanych przez stronę. Czynności organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony albo wszczętym z urzędu są prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ich rezultat stanowi albo ujawnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują. Ten ostatni przypadek obejmuje sytuacje, gdy decyzja jest prawidłowa, lub też gdy dotknięta jest innymi wadami, niż wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje ostateczne wydane w postępowaniu nieważnościowym tworzą stan powagi rzeczy osądzonej i podlegają kontroli jedynie na zasadach wskazanych w art. 16 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej, pełni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje zatem, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. O braku tożsamości spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie może świadczyć to, że w pierwszym wniosku o stwierdzenie nieważności były wskazane inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w kolejnym wniosku strona wskazała kolejne przesłanki (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1628/18). Na gruncie przedmiotowej sprawy, jak wyżej wskazano, decyzja Prezydenta została już oceniona przez GINB pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyraźnie wskazał, że "Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 28.03.94 r. nie jest (...) dotknięta jakąkolwiek wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 Kpa". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że "W niniejszej sprawie organy uznały, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji i Sąd w pełni podziela powołaną ocenę", jak również, że "Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia oceny z art. 156 § 1 kpa". Kwestia wystąpienia w decyzji Prezydenta wad powodujących jej nieważność została więc ostatecznie i prawomocnie osądzona. Nie zmienia tego zapatrywania, że zarówno organy, jak i Sąd, nie uzasadniły w sposób szczegółowy swojego stanowiska o braku istnienia każdej z wad kwalifikowanych. Ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie było więc niedopuszczalne. Skoro żądanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją, organy nadzoru prawidłowo uznały, że zastosowanie ma art. 61a k.p.a. Zauważyć także należy, co ma wpływ na zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie, że autor skargi kasacyjnej swoje rozważania koncentruje jedynie na istnieniu braku tożsamości przedmiotowej, nie zaś podmiotowej, nadto odnosi to do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której zawarta jest teza, że "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.". W tym miejscu wyjaśnić należy, że wskazana uchwała, co do zasady, ma zastosowanie w sytuacji, gdy żądanie strony dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Czego Sąd Wojewódzki wyraźnie nie wyartykułował, przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym była okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. że w niniejszej sprawie wydana już została decyzja rozstrzygająca kwestię możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11, nie miał przełożenia na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. Zbędne były także dywagacje, na tle analizowanej uchwały, odnośnie formy procesowej zakończenia postępowania administracyjnego. Słuszne natomiast były spostrzeżenia Sądu, że "Dokonując oceny wniosku skarżącej organy powołały się na decyzję GINB z 27 lutego 1998 r., w której organ ten stwierdził, że decyzja Prezydenta nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ wziął pod uwagę również wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z "20" maja 2000 r. po dokonaniu oceny argumentów skarżących również wskazał, że "nie dopatrzył się innych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia oceny z art. 156 § 1 kpa". Zatem, wbrew twierdzeniu skarżącej, w poprzednim postępowaniu dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta doszło do oceny tej decyzji również pod kątem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś we wniosku z 18 lipca 2019 r. skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu, który nie byłby wzięty pod uwagę w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z "20" maja 2000 r.". Na marginesie, z uwagi na treść żądania skarżącej i jej argumentację przemawiającą za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wspomnieć, że znana jest mu z urzędu okoliczność, że WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem w sprawie IV SA/Wr 486/19, oddalił skargę skarżącej na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2019 r., nr 643/2019, w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za uzasadnione. Sąd ten wskazał, że "egzekwowany obowiązek istnieje - decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 marca 1994 r. nr40-lll/94, nakazująca D. i J. K. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego (obecnie również użytkowanego jako obiekt handlowy) wybudowanych na posesji przy ul. [...] [...], funkcjonuje w obrocie prawnym, a ustalenia organu egzekucyjnego jednoznacznie wskazują, że wynikający z niej nakaz nie został wykonany. Ponadto treść egzekwowanego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 27 lutego 2019 r nr 7/2019 została określona zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a. W niniejszej sprawie takim orzeczeniem jest, jak wyżej wskazano, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 marca 1994 r. nr 40-III/94, a treścią wynikającego z niej obowiązku jest rozbiórka budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego wybudowanych na posesji przy ul. [...]. Taka sama treść obowiązku została wskazana w tytule wykonawczym. Nie ma zatem żadnej rozbieżności w tym zakresie. Należy również podkreślić, że egzekwowany obowiązek jest wykonalny. Budynki objęte nakazem rozbiórki znajdują się na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] stanowiącej współwłasność S. K. W analizowanej sprawie Prezydent Miasta [...] przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...], z których sporządzono protokół oględzin i ekspertyz z dnia 18 czerwca 1991 r. W protokole w formie szkicu zaznaczono lokalizację budynków wobec których prowadzono postępowanie nazywając je budynkiem o przeznaczeniu gospodarczym oraz garażem. Obiekty te zostały również zakreskowane na mapie gospodarczej miasta [...] obejmującej teren nieruchomości przy ul. [...]. Powyższa mapa została dołączona do protokołu. Jak wskazuje lektura akt sprawy, w tym przede wszystkim wskazany protokół, w ocenie Sądu, określenie budynków jest precyzyjne i nie nasuwa wątpliwości, które obiekty podlegają rozbiórce. W tym miejscu należy również podkreślić, że owych wątpliwości nie mieli również J. i D. K.". W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.