II OSK 2819/16

Dnia 10 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku L. K. i H. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej L. K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 390/16 w sprawie ze skargi L. K. i H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 390/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę L. K. i H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], o nałożeniu na skarżących grzywny w kwocie 2500 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...] lutego 2014 r.; oraz o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli L. K. i H. K., zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazali, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować po stronie zobowiązanych nieodwracalne następstwa. Wskazano, że skarżący nie mają środków finansowych pozwalających na uiszczenie grzywny w tak dotkliwej wysokości, a jej uiszczenie wymaga zaciągnięcia zobowiązań finansowych, co prowadzi do kolejnych kosztów. O ile grzywny mogą zostać zwrócone po wykonaniu obowiązku, o tyle dodatkowe koszty w postaci prowizji, odsetek itp. Nie zostaną zwrócone. Jak wskazano wyżej, nie ma zaś podstaw do obciążania nimi zobowiązanych ponad miarę wynikającą z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ Sąd I instancji, rozpoznając wniosek skarżących, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie zaistniały więc w tej sprawie skutki prawne o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Po pierwsze, udzielenie skarżącym ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Po drugie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki), którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., II OZ 1080/15). Po trzecie, w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy uwzględnić ewentualne możliwości finansowe strony skarżącej i jej sytuację życiową (por. postanowienie NSA z 8 maja 2015 r., II OSK 1029/15). Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2500 zł. Stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali, że w wyniku jego wykonania zaistniałoby niebezpieczeństwo, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Nie wiadomo bowiem jak kształtuje się sytuacja finansowa skarżących, a tym samym jaki wpływ ma ewentualne uiszczenie 2500 zł grzywny na sytuację finansową skarżących. Skarżący nie wykazali, w jaki sposób obowiązek uiszczenia grzywny spowoduje dla nich trudne do odwrócenia skutki, bądź znaczną szkodę. Nie wskazali na żadne okoliczności i nie przedstawili żadnych dokumentów, które miałyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto ich argumentacja odnośnie ewentualnych kosztów nie uwzględnia tego, że jeszcze przed uiszczeniem grzywny mogą wykonać obowiązek, co w świetle art. 125 u.p.e.a. uprawnia ich do ubiegania się o umorzenie nałożonej na nich grzywny w celu przymuszenia. Wskazać ponadto należy, że w niniejszej sprawie chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne. Wobec tego należy stwierdzić, że podnoszone we wniosku okoliczności nie wskazują w żaden sposób na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia (por. postanowienia NSA: z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 812/15; z 2 października 2014 r., II OZ 1022/14). Jeżeli zaś okaże się, że określone szkody są wynikiem wadliwego postanowienia, to z tego tytułu skarżącym przysługuje prawo do odszkodowania, na zasadach ogólnych wynikających z art. 4171 Kodeksu cywilnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.