II OSK 2837/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 271/14 w sprawie ze skargi C. z siedzibą w L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 271/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. w L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1523 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "kpa") nakazał C. z siedzibą w L., rozbiórkę nadbudowanej części budynku, obejmującej murowane i przeszklone ściany oraz przeszklone zadaszenie, usytuowane w poziomie pierwszego piętra i tworzące wydzielone wejście do budynku, aktualnie użytkowanego jako hotel pod nazwą "B.", zlokalizowanego w północnej części działki nr ewid. [...], w obrębie [...], na nieruchomości przy al. P. w L. Spółka zakwestionowała treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wnosząc odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zasadniczą kwestią w sprawie jest właściwe określenie charakteru przedmiotowych robót budowlanych, bowiem właściwa ich kwalifikacja warunkuje zastosowanie właściwych przepisów określających warunki i tryb, w jakim należy prowadzić niniejsze postępowanie. Organ stwierdził, że do budynku od strony południowej (po zachodniej stronie Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi) zostało dobudowane przeszklone wejście w poziomie terenu oraz w poziomie pasażu 1 piętra. W poziomie przyziemia zostały wykonane ściany murowane z bloczków Ytong o grubości 24 cm. Ściany zostały wykonane w pobliżu budynku Urzędu Marszałkowskiego. W miejsce rozebranych balustrad betonowych postawiono ścianki z pustaków gazobetonowych o wysokości od 1,25 m do 2 m od strony zachodniej Urzędu. W ocenie organu odwoławczego, powstało w ten sposób nowe pomieszczenie wykorzystywane jako wejście do obiektu budowlanego wykonane częściowo ze ścian murowanych oraz przeszkleń. Konieczne stało się więc dokonanie oceny, czy zrealizowane roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącego budynku, czy jego przebudowę. Powołując się na treść art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że efektem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząco nowa substancja budowlana. Za "rozbudowę" obiektu budowlanego organ uznał m.in. roboty budowlane polegające na zabudowie loggi, prowadzące do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego, bądź zabudowie części tarasu w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych, w następstwie czego zwiększyła się kubatura całego obiektu, lub częściowej zabudowie istniejącego wiatrołapu. Podkreślono również, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), kubatura wskazanych wyżej przykrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku, o której mowa w tym przepisie. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustawodawca nie precyzuje w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, o zmianę jak rozumianej kubatury chodzi, to uprawniony jest wniosek, że w przypadku rozbudowy budynku zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości, lecz przykrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej. Zdaniem organu tą drogą dochodzi do zmiany bryły budynku – dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku. W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian murowanych i przeszklonych oraz szklanego zadaszenia, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor wskazał, iż przepis art. 29 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla robót, które podlegają ocenie w toku niniejszego postępowania ustawodawca przewidział bezwzględny obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym wykonanie powyższych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia dyspozycję przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że inwestor na wykonaną budowę nie legitymował się stosownym pozwoleniem, co skutkowało wszczęciem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Działając w tym trybie organ pierwszej instancji umożliwił inwestorowi legalizację rzeczonych robót budowlanych, wydając w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowienie nr [...], nakładające na Spółkę obowiązki wynikające z powołanego przepisu. Ponadto organ ten, zgodnie z zasadami procedury legalizacyjnej, stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem tego postanowienia wyjaśnił kwestię zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność z przepisami techniczno – budowlanymi. Ponieważ strona skarżąca nie wywiązała się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wydał decyzję, która stanowi konsekwencję prawną nieprzedłożenia przez inwestora w terminie wskazanym w postanowieniu określonych, kompletnych dokumentów celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w wydanej decyzji wskazał w sposób precyzyjny zakres rozbiórki. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) sformułowane zostało w sposób jasny i precyzyjny, co ma fundamentalne znaczenie w sytuacji, gdy organ nakłada obowiązki na adresata decyzji. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu dotyczącego niewłaściwego wskazania adresata sankcji wynikającej z treści art. 48 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł być on uwzględniony. Strona odwołująca wskazała bowiem, że adresatem decyzji winien być były najemca budynku, jako inwestor wykonanych robót budowlanych, co potwierdzać miały umowy najmu załączone przez Spółkę. Jednakże – zdaniem organu – z tych umów nie wynika, iż były najemca był uprawniony i wykonywał jakiekolwiek roboty budowlane w wynajętym obiekcie. Poza tym domniemany inwestor nie ma i nie miał tytułu prawnego do nieruchomości w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tym samym organ jednoznacznie stwierdził, że były najemca nie może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu, w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał treść przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ podniósł, iż krąg stron postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, będącego samowolą budowlaną, określa art. 52 Prawa budowlanego, wskazujący podmioty, na których ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu. Zgodnie z tym przepisem obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być zatem adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Warunku tego podmiot wskazywany przez stronę skarżącą w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie spełniał. Organ odwoławczy stwierdził również, że stronie skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu, to jest możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zgłoszenia żądań i wniosków zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Na powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła C. w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa zarówno materialnego, jak i proceduralnego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 i w związku z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w obliczu dowolnego uznania, że to Spółka dopuściła się wykonania prac w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy w toku postępowania Spółka wskazywała, że część kwestionowanych przez organ prac została wykonana przez inny podmiot, na działanie którego Spółka nie miała wpływu i nie sposób obarczać jej odpowiedzialnością za działania innego podmiotu, tym bardziej, że przepis art. 52 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że adresatem obowiązku winien być inwestor, który dopuścił się naruszenia. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w obliczu dowolnego przyjęcia, że prace wykonane w nieruchomości wpisują się w definicję budowy w rozumieniu powołanego przepisu, co sprawia, że z mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy wykonane roboty polegające na wykonaniu prac, które nie są trwale związane z budynkiem, a nadto w części stanowią przywrócenie wcześniej istniejących elementów, stanowią w gruncie rzeczy tylko adaptację i wystrój nieruchomości, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a więc nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Dodatkowo Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez: a) zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zarówno w zakresie zweryfikowania okoliczności wskazywanych przez skarżącą, to jest jaki podmiot i w jakim okresie oraz w jakim zakresie wykonał kwestionowane przez organy prace, jak również ustaleń co do charakteru wykonanych w nieruchomości prac; b) całkowicie dowolną odmowę dania wiary dokumentom złożonym przez skarżącą do akt sprawy, w sytuacji, gdy te dowody potwierdzają okoliczności wskazane przez skarżącą, których organ pierwszej instancji nie raczył w żaden sposób zweryfikować, a w konsekwencji tego dowolnie uznał, że to Spółka w całości wykonała w nieruchomości kwestionowane przez organ prace; c) brak precyzyjnego określenia przedmiotu nakazu w stopniu uniemożliwiającym realizację obowiązku implikowanego treścią wydanego rozstrzygnięcia, tym bardziej w obliczu obecnego stanu nieruchomości. Zdaniem Spółki, uwzględniając charakter wykonanej inwestycji, polegającej m.in. na wykonaniu okładzin, szklanego zadaszenia, oraz elementów, które nie zostały w sposób trwały połączone z substancją budynku, trudno mówić, aby te prace kwalifikować jako budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a tym samym znaleźć podstawy do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane prace, mające tylko i wyłącznie charakter prac adaptacyjno – wykończeniowych, które mogą zostać zdemontowane bez uszczerbku dla konstrukcji nieruchomości – zdaniem strony skarżącej – nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co z kolei powoduje, że w sprawie trudno w ogóle mówić o realizacji prac w warunkach samowoli budowlanej. Strona skarżąca zarzuciła, że organy rozpoznające sprawę pominęły wyjaśnienia Spółki, że w pasażach istniejących w obrębie przedmiotowej nieruchomości były konstrukcje mające za zadanie zadaszenie wejścia do wewnętrznego ciągu komunikacyjnego, które na skutek upływu czasu uległy zniszczeniu i degradacji. Zdaniem strony, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jeżeli takowy element nieruchomości już istniał, to tym samym trudno kwalifikować – w ślad za organami – prace te jako nadbudowę lub rozbudowę nieruchomości, a zatem twierdzić, że nieruchomość zmieniała swoją powierzchnię czy kubaturę, nie mówiąc już o braku podstaw do kwalifikowania tych prac jako samowoli budowlanej. W skardze podkreślono, że istniejąca obecnie konstrukcja jest niezależna od elementów konstrukcyjnych budynku przy al. P., zabezpiecza ciąg komunikacyjny, w tym schody prowadzące do nieruchomości przez działaniem czynników atmosferycznych, zapewniając ich bezpieczne użytkowanie. Przedstawione okoliczności, zdaniem Spółki, zdecydowanie podważają jakąkolwiek prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji oraz kwalifikację prawną wykonanych prac, która została przyjęta za podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Spółka wskazała, iż w obecnym stanie prawnym przyjmuje się, że zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymanie robót budowlanych może dotyczyć robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, jako że nie są to prace mieszczące się w pojęciu budowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym samym są to inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w których to przepisach mowa jest o "budowie". Każdy z tych przepisów (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) dotyczy innych stanów faktycznych, co przesądza o ich zakresie przedmiotowym i stosowaniu ich. W sprawie trudno mówić o nadbudowie nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, jak również o jej rozbudowie, odbudowie czy wykonywaniu obiektu budowlanego. Kwestionowane przez organ prace, zdaniem Spółki, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w żaden sposób nie wpisują się w zakres pojęcia "budowa", co w konsekwencji sprawia, że zaskarżona decyzja została oparta na podstawie prawnej nieadekwatnej do okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieadekwatnym do okoliczności niniejszej sprawy trybie. W ocenie strony skarżącej, w świetle przepisu art. 52 Prawa budowlanego, obowiązek wykonana nakazów, o których mowa m.in. w przepisie art. 48, spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy, kiedy i przede wszystkim kto dopuścił się ewentualnego naruszenia przepisów prawa, a tym samym ustalenie, kto powinien być adresatem wydanej na podstawie przedmiotowego przepisu decyzji. Tymczasem organy obu instancji całkowicie zaniechały wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. Wbrew zapatrywaniu organów, inwestorem realizującym część prac, jest zupełnie inny podmiot niż skarżąca Spółka, do czego organ pierwszej instancji praktycznie w żaden sposób się nie ustosunkował, ani też tego nie wyjaśnił. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Przytoczywszy treść tego unormowania oraz art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, Sąd I instancji podał, że analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, po przedłożeniu w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji. Zdaniem Sądu, zasadnie strony postępowania wskazują, iż kluczowe znaczenie dla możliwości prawidłowego załatwienia kontrolowanej sprawy, ma udzielenie odpowiedzi na pytanie o charakter robót budowlanych, wykonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Odpowiedź ta będzie determinowała dalszy sposób postępowania organów w niniejszej sprawie. Dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie konieczne jest odniesienie się w pierwszym rzędzie do zagadnień gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Dla każdego bowiem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 521/07). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w realiach niniejszej sprawy – wbrew temu co zostało podniesione w skardze – należy uznać dokonane w toku postępowania ustalenia faktyczne za wystarczające dla możliwości wydania kwestionowanych decyzji. Dokonana zaś przez organ odwoławczy ocena owych okoliczności dostatecznie uzasadnia zastosowany w sprawie tryb postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenie charakteru robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem jest sporne między organem i stroną skarżącą. Z okoliczności sprawy wynika, że organy obu instancji miały świadomość wagi dokonywanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z punktu widzenia konieczności stosowania – zależnie od dokonanych ustaleń – odmiennych regulacji prawnych. Strona skarżąca wskazywała bowiem, że wykonane prace nie są trwale związane z budynkiem, a nadto w części stanowią przywrócenie wcześniej istniejących elementów, stanowiąc tym samym jedynie adaptację i element wystroju nieruchomości. W ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji nie podzieliły takiego zapatrywania. Skoro zakres wykonanych robót budowlanych wynika w sposób nie budzący wątpliwości z okoliczności niniejszej sprawy, a nadto nie był kwestionowany przez stronę skarżącą w toku postępowania, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem o braku trwałości związania z budynkiem wszystkich wykonanych prac budowlanych, w szczególności wykonanych elementów murowanych ścian i konstrukcji przeszkleń. Ujawniony przez nadzór budowlany zakres robót budowlanych nie pozwala bronić tezy, iż mamy w tej sprawie do czynienia jedynie z adaptacją (rozumianą jako przystosowanie obiektu budowlanego do innego celu niż dotychczasowy) bądź ze zmianą wystroju nieruchomości, a więc w istocie z takimi pracami, które wymykają się reglamentacji prawnej z punktu widzenia norm Prawa budowlanego. Gdyby ów cel zaadaptowania albo zmiany wystroju nieruchomości został osiągnięty w sposób inny niż poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, to teza skarżącej Spółki mogłaby być racjonalnie broniona. W okolicznościach niniejszej sprawy – wobec jednoznacznie określonego zakresu wykonach robót budowlanych – jest ona zupełnie dowolna. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze wyniki postępowania dowodowego – należy zgodzić się z organami – iż zakres wykonanych robót budowlanych w obiekcie będącym własnością skarżącej Spółki odpowiada pojęciu rozbudowy, a więc jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 525/1, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/11,. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 905/13). Sąd I instancji podał, że istotne wzbogacenie substancji budowlanej dotychczasowego obiektu nie pozwala wykonach robót budowlanych kwalifikować jako przebudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a uwagi poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy – mające oparcie zarówno w poglądach doktryny, jak i judykatury – zasługują na akceptację. W opinii Sądu, na akceptację zasługują także uwagi odnoszące się do konieczności uzyskania decyzji pozwalającej na budowę przed rozpoczęciem przedmiotowej rozbudowy, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozbudowa ta bowiem nie została zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego) i nie przewidziano możliwości jej prowadzenia po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 Prawa budowlanego). Bezsporne jest natomiast ustalenie, iż ujawniona rozbudowa była prowadzona bez wiedzy i zgody organów administracji architektoniczno – budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja samowoli budowlanej jest jednak prawem strony, nie zaś jej obowiązkiem. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji postępowanie w tym przedmiocie zainicjował i chcąc dokonać ustaleń w zakresie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno–budowlanymi, nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, że nałożony obowiązek nie został wykonany w zakreślonym terminie, konieczne stało się orzeczenie rozbiórki wykonanej samowolnie rozbudowy (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zarzutu błędnego skierowania przedmiotowej decyzji do właściciela obiektu, nie zaś do inwestora, Sąd I instancji uznał, że zarzut ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest trafny. Przyjmuje się bowiem jednolicie w orzecznictwie, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której samowolnie zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje jednak zastosowania w sytuacji, gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest więc posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1070/05; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 167/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1164/12). Jeżeli zatem w realiach niniejszej sprawy dotychczasowy najemca obiektu, będący jednocześnie inwestorem części samowolnie wykonanych robót budowlanych, nie dysponuje już tytułem prawnym do tego obiektu, to zasadnie organy obu instancji wyłącznie we właścicielu tegoż obiektu upatrują adresata decyzji nakazującej rozbiórkę. W opinii Sądu, powyższa konstatacja implikuje także ocenę zaniechania ustalenia przez organy, który z podmiotów (najemca czy właściciel) był faktycznym inwestorem poszczególnych robót budowlanych. Skoro powyższe ustalenie nie miałoby znaczenia z punktu widzenia określenia adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, to zaniechanie jego dokonania jest akceptowalne z punktu widzenia kryterium legalności. Ustalenie to bowiem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma charakteru istotnego. Stwierdzając, że podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut precyzyjnego określenia w kwestionowanej decyzji przedmiotu nakazu, Sąd I instancji podniósł, iż zarzut ten nie doczekał się w skardze bliższego uzasadnienia. Mając jednak na uwadze treść osnowy decyzji, w której szczegółowo opisano samowolnie rozbudowane części obiektu mające podlegać rozbiórce, to – w ocenie Sądu – nie sposób mieć wątpliwości jaki jest zakres orzeczonego nakazu. Precyzyjność tegoż zapisu w swoisty sposób konwaliduje zawarty w osnowie decyzji błąd polegający na uznaniu samowolnych robót budowlanych za "nadbudowę" nie zaś za rozbudowę. W tym zakresie dobitność uzasadnienia organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, iż organ ten oceniane roboty budowlane konsekwentnie uznaje za rozbudowę, nie zaś za nadbudowę. Jeśli weźmie się pod uwagę, iż nadbudowa definiowana jest jako rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, poprzez zwiększenie się jego wysokości i powierzchni użytkowej (np: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 528/12), to zawarty w osnowie decyzji zapis, uznający opisane tam roboty budowlane za nadbudowę, uznać wypada za oczywisty błąd, który nie rodzi konsekwencji w zakresie oceny legalności całej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła C. w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 11, 80, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 "§ pkt. 1" kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 6 i art. 52 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 7, 11, 77 § 1, 80 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie i nie rozważenie całego materiału dowodowego, jak i dowolną odmowę przyznania wiary dokumentom przedstawionym przez skarżącą w toku postępowania zarówno przez organ I, jak i II instancji, a w konsekwencji tego niepodjęcie działań zmierzających do ustalenia po pierwsze podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie poszczególnych prac w kontekście przepisu art. 52 Prawa budowlanego, a po drugie, nie ustalenie zakresu oraz charakteru prac wykonanych w przedmiotowej nieruchomości w kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżącą wskazujących na to, że wykonane prace stanowiły tylko i wyłącznie adaptację oraz co najwyżej remont nie wymagające pozwolenia na budowę, których organy obu instancji nie zweryfikowały i w konsekwencji tego zastosowały niewłaściwe przepisy prawa materialnego – podczas gdy prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 80, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 "§ pkt. 1" kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w niniejszej sprawie na decyzję wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, która po pierwsze wskazywała na zupełnie inny charakter prac wykonanych w nieruchomości położonej przy ul. P. w L., które organ I instancji zakwalifikował jako nadbudowę, czego de facto w żaden sposób nie uzasadniał, nie zawierając ponadto w treści uzasadnienia wydanej decyzji wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, gdy tymczasem organ II instancji przyjął, że przedmiotowych prac nie należy kwalifikować jako nadbudowę, ale rozbudowę, co potwierdza, że zgodnie z zarzutami wywiedzionymi przez skarżącą, organ I instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu sprawy, skoro nie ustalił charakteru wykonanych prac, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, a ponadto mając na uwadze rozbieżności pomiędzy uzasadnieniami decyzji wydanych przez organ I i II instancji, jak również zakres rzekomych nieprawidłowości stwierdzonych przez organy, zdaniem skarżącej w pełni uprawnionym stawał się zarzut sformułowania nakazu zawartego w osnowie decyzji organu I instancji w stopniu uniemożliwiającym jego realizację, na co jednak Sąd I instancji nie będący związany zarzutami, wnioskami ani powołaną w skardze podstawą prawną nie zwrócił uwagi – podczas gdy prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji; c) art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy roszczenie skarżącej oparte na naruszeniu przepisów art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 138 § 1 i art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 kpa należało uznać za usprawiedliwione; a ponadto – niezależnie od podniesionych zarzutów proceduralnych – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 i z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, sprowadzającego się do nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia zaskarżonych decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci wskazanych przepisów Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzji nakazującej rozbiórkę, przy nieprawidłowym ustaleniu, że kwestionowane prace odpowiadają pojęciu nadbudowy, a więc stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i jako takie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem budowy, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – podczas gdy prawidłowo zastosowane przepisy procedury sądowoadministracyjnej powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy prace wykonane w przedmiotowej nieruchomości sprowadziły się tylko i wyłącznie do prac adaptacyjno-wykończeniowych bądź też remontu, w przypadku przywrócenia lekkiego zadaszenia nad ciągiem komunikacyjnym, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co w pełni usprawiedliwiało zarzuty wywiedzione przeciwko wydanym w sprawie rozstrzygnięciom. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te jednak nie mogły doprowadzić do wyeliminowania skarżonego kasacyjnie wyroku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony, kwestionowany przez nią wyrok został podjęty z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 11, 80, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 "§ pkt. 1" kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 6 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 80, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 "§ pkt. 1" kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 134 § 1 p.p.s.a., 3) art. 151 p.p.s.a., a także z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 i z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Powyższe zarzuty nie są uzasadnione. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie naruszył wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, dokonując prawidłowej wykładni art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 i z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w wyniku czego zgodnie z prawem odniósł te uregulowania do należycie ustalonego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Przede wszystkim prawidłowo przyjął, że zakres wykonanych robót budowlanych w obiekcie będącym własnością skarżącej Spółki odpowiada pojęciu rozbudowy, a więc jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i stanowisko swoje w tej kwestii należycie uzasadnił. Zgodzić się bowiem należy, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian murowanych i przeszklonych oraz szklanego zadaszenia, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe, stanowią rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a zatem, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji prawidłowo też odniósł się do konwalidacji zawartego w osnowie decyzji organu I instancji błędu polegającego na uznaniu samowolnych robót budowlanych za "nadbudowę" nie zaś za rozbudowę, trafnie wyjaśniając, że w realiach niniejszej sprawy zawarty w osnowie decyzji zapis, uznający opisane tam roboty budowlane za nadbudowę, traktować wypada za oczywisty błąd, który nie rodzi konsekwencji w zakresie oceny legalności całej decyzji. Słusznie przy tym podkreślił, że nadbudowa definiowana jest jako rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, poprzez zwiększenie się jego wysokości i powierzchni użytkowej, co sprawia, że w świetle unormowań Prawa budowlanego konsekwencje samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie są w istocie tożsame ze skutkami spowodowanymi samowolną rozbudową. Nie są też uzasadnione wywody skargi kasacyjnej dotyczące niepodjęcia działań zmierzających do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie poszczególnych prac w kontekście przepisu art. 52 Prawa budowlanego. Kwestia ta została prawidłowo rozważona przez Sąd I instancji, który odnosząc się do zarzutu błędnego skierowania przedmiotowej decyzji do właściciela obiektu, nie zaś do inwestora, wskazał, że przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której samowolnie zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje jednak zastosowania w sytuacji, gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest więc posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Przypominając, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, podkreślić wypada, że jednym z podmiotów, do którego należy kierować decyzję, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jest właśnie właściciel, który nie musi być jednocześnie inwestorem wykonanych robót budowlanych. Decyzja taka nie musi być kierowana do inwestora i może być skierowana bezpośrednio do właściciela bądź też do zarządcy obiektu budowlanego. W świetle powyższego nie znajdują uzasadnienia w realiach tej sprawy zarzuty niepodjęcia działań zmierzających do ustalenia zarówno podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie poszczególnych prac w kontekście przepisu art. 52 Prawa budowlanego, jak również nieustalenia zakresu oraz charakteru prac wykonanych w nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie istotne jest, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, a także, iż zakres nakazanej rozbiórki części budynku nie budzi wątpliwości. Wbrew zaś twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w sprawie tej podjęto wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zebrano i należycie rozważono cały materiał dowodowy, istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd I instancji prawidłowo przy tym zaznaczył, że ustalenie przez organy, który z podmiotów (najemca czy właściciel) był faktycznym inwestorem poszczególnych robót budowlanych nie miałoby znaczenia z punktu widzenia określenia adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem zaniechanie jego dokonania jest akceptowalne z punktu widzenia kryterium legalności. Ustalenie to bowiem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma charakteru istotnego. Nie można też podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że rozbieżności pomiędzy uzasadnieniami decyzji wydanych przez organ I i II instancji, jak również zakres rzekomych nieprawidłowości stwierdzonych przez organy, uzasadniały uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, na co jednak Sąd I instancji nie będący związany zarzutami, wnioskami ani powołaną w skardze podstawą prawną nie zwrócił uwagi. Powyższe kwestie nie miały bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia i były przez Sąd dostrzeżone i należycie ocenione. Nie uzasadniały one uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Skoro zatem nie było podstaw do uchylenia kwestionowanych decyzji, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. również nie jest zasadny, gdyż Sąd I instancji słusznie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.