II OSK 2843/17

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1375/16 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1375/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [..] czerwca 1997 r. Prezydent Miasta K. nakazał B. Ł. i K. Ł. rozbiórkę wiaty - zadaszenia podwórka posesji przy ul. [..] na działce nr [..] w K. Wojewoda K. decyzją z dnia [..] sierpnia 1997 r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 597/08 oddalił skargę od decyzji z dnia [..] sierpnia 1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej K.p.a.) odmówił uchylenia decyzji z dnia [..] sierpnia 1997 r. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. organ utrzymał decyzję własną w mocy. W ocenie organu, argumentacja skarżącej, że wykonanie decyzji skutkować będzie narażeniem życia i zdrowia osób udających się przez dziedziniec do sklepu oraz mieszkańców kamienicy, nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej. Ani treść decyzji, ani jej wykonanie nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne i nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie można zatem przyjąć, że brak jest możliwości zapobieżenia zagrożeniu w inny sposób. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 K.p.a., organ nadzoru bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych przepisem przesłanek, a więc ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w przepisie, a następnie, czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, z treścią decyzji z dnia [..] czerwca 1997 r., czy też jej wykonaniem, nie wiąże się stan zagrożenia wymienionych w art. 161 § 1 K.p.a. dóbr. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie pozwala na przyjęcie, że zagrożenie wskazanych dóbr jest realne i obiektywnie udowodnione, a nadto wynika z treści samej decyzji ostatecznej. O takim zagrożeniu nie może świadczyć faktyczny stan sąsiednich obiektów budowlanych, do których decyzja ta się nie odnosi. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła B. Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając : 1. nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji z uwagi na niepowiadomienie następcy prawnego uczestnika postępowania [..] sp. j" o toczącym się postępowaniu sądowo - administracyjnym, co uniemożliwiło temu podmiotowi działanie w sprawie, a przez to naruszyło jego prawo do obrony swoich interesów, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 K.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy błędnie uznał on, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji z dnia z dnia [..] czerwca 1997 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [..] sierpnia 1997 r., pomimo, iż ich wykonanie spowoduje wystąpienie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 161 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ przeprowadził niepełne, niewyjaśniające wszelkich okoliczności sprawy postępowanie dowodowe, a przez to błędnie przyjął, że nie została spełniona przesłanka do uchylenia w trybie art. 161 § 1 K.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej, pomimo zaistnienia zagrożenia życia lub zdrowia w przypadku wykonania w/w decyzji, a ponadto decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była wewnętrznie sprzeczna, 4. art. 33 § 1 i 1 a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i niepowiadomienie następcy prawnego uczestnika postępowania [..] sp. j" o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, co uniemożliwiło temu podmiotowi działanie w sprawie, a przez to naruszyło jego prawo do obrony swych praw. Wskazując na powyższe, wniesiono uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu kasacyjnego, tj. zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, który Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w związku z zarzutem naruszenia art. 33 § 1 i 1a p.p.s.a., uznając je za nieskuteczne. Wymaga podkreślenia, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uznaje za przesłankę nieważności postępowania sądowego pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możliwości działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności - czy uchybienie to wpłynęło na możność działania strony w postępowaniu, a w końcu - czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw mimo stwierdzonych uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (por. wyr. NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1746/12, dostępny: orzeczenia/nsa.gov.pl). Nie jest przy tym dopuszczalne powoływanie się na brak udziału uczestnika w postępowaniu z konsekwencjami wynikającymi z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. niejako poza tym uczestnikiem. Nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego. Teza, że ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu wymaga inicjatywy tej strony znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego - art. 271 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 266/17 oraz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 5015/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie następca prawny [..] nie wniosła skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tym samym brak było podstaw do uwzględnienie tego zarzutu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 161 § 1 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 K.p.a. nie okazały się zasadne. Pierwszy z zarzutów oparty jest na przesłance art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązującej sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji w razie spełnienia warunków przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś strony podnosi on naruszenie art. 161 § 1 K.p.a., który przewiduje autonomiczny tryb eliminacji z obrotu prawnego decyzji niewadliwych lub też wadliwych, ale nieobarczonych kwalifikowanymi wadliwości materialnoprawnymi skutkującymi stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Użyte w przepisie art. 161 określenie "każda decyzja ostateczna" oznacza decyzję ostateczną, która nie może być uchylona lub zmieniona w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzje ostateczne dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane na podstawie art. 161 K.p.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zasadnie wskazał, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 K.p.a. organ nadzoru nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się co do istotny sprawy zakończonej ostateczną decyzją (którą to oceną jest on związany), ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek, a więc ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, a następnie, czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. W myśl przepisu art. 161 § 1 K.p.a., minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Zastosowanie tego przepisu w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być zatem realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Przepis art. 161 § 1 K.p.a. stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie, które w sprawie nie występują. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem – podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej (por. wyr. NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1763/15, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia organu ograniczają się zatem do kwestii rzeczywistego istnienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, przy czym organ powinien wyjaśnić, czy nie jest możliwe wykorzystanie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji prawnych zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych albo wznowienia postępowania w celu usunięcia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Istotne jest, że organ administracji publicznej ustala jednocześnie, czy istnieją przepisy szczególne, które zobowiązują organ do podejmowania przewidzianych w nich działań prawnych lub faktycznych w celu usunięcia stanu zagrożenia tych dóbr, jak np. przepisy prawa budowlanego. W tej sprawie organ nadzoru podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 161 K.p.a. Organ ocenił, że ani treść decyzji, ani jej wykonanie nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Wykonanie decyzji z dnia [..] czerwca 1997 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [..] sierpnia 1997 r., obejmowało rozbiórkę wiaty - zadaszenia podwórka posesji. Tymczasem techniczne wykonanie rozbiórki z zachowaniem wskazanych w decyzji rozbiórkowej zasad bezpieczeństwa (odpowiedni nadzór) oraz właściwe zabezpieczenie przed zawaleniem budynku nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 161 § 1 K.p.a.) (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2206/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r. przedmiotowa wiata została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, a zatem poza postępowaniem, w którym organy administracji publicznej mają możliwość weryfikacji zgodności zamierzenia budowlanego z normami budowlanymi zapewniającymi m.in. bezpieczeństwo budowy i użytkowania obiektu. Argumentacja skarżącej nie odnosi się do niebezpieczeństw związanych z wykonaniem rozbiórki, lecz dotyczy niewłaściwego stanu technicznego budynków otaczających przedmiotową posesję, na której wykonano wiatę. O zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzkiego uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu decyzji rozbiórkowej nie może świadczyć stan techniczny sąsiednich obiektów budowlanych, bowiem ta decyzja się do nich nie odnosi. Z uwagi na treść art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne i nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, nie można uznać, aby brak było możliwości zapobieżenia zagrożeniu w inny sposób przewidziany przez prawo. Brak zatem tym samym przesłanek do stosowania trybu określonego przepisem art. 161 § 1 K.p.a., a zatem ustalenia organu nadzoru odpowiadają prawu. Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Sąd tymczasem rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.