II OSK 2858/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 470/15 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał J. G. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu – zakładu przetwórstwa i uboju indyka (wymiary rozbudowanej części 42,85 x 26,80 m), położonego na działce nr [...]. Skargę na powyższą decyzję ostateczną oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 610/08), zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 189/09). Wydanym w dniu 18 listopada 2013 r. upomnieniem wezwano J. G. do wykonania ww. obowiązku, zaś w dniu 24 października 2014 r. wystawiono tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 119 w związku z art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nałożył na J. G., właścicielkę działki nr ewid. [...], na której znajduje się część obiektu – zakładu przetwórstwa i uboju indyka rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę grzywnę w wysokości 951.088,32 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 13 lutego 2015r. oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 24 października 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia J. G. – na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej wskazanego przez organ I instancji terminu do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i orzekł, że wzywa do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia 31 lipca 2015 r. oraz wezwał J. G. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 24 października 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Analizując przesłanki zastosowania środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego oraz ich cele, organ odwoławczy uznał, że zastosowanie tego ostatniego jest w niniejszej sprawie niecelowe. Mimo bowiem, że od wydania ostatecznej decyzji minęło już ponad 9 lat, zobowiązana nie poczyniła żadnych starań (takich jak opróżnienie obiektu) w celu wykonania lub umożliwienia wykonania tego obowiązku. Natomiast w przypadku przystąpienia do wykonania zastępczego właściciel obiektu nie ma możliwości wpływania na sposób wykonywania robót rozbiórkowych, co może wiązać się z dodatkowymi kosztami oraz znacznymi utrudnieniami w funkcjonowaniu prowadzonego zakładu. Potwierdza to stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii w Rawiczu, który stwierdził, że nie ma możliwości przeniesienia produkcji do innej części zakładu a rozbiór lub wyłączenie jakichkolwiek części zakładu będzie wiązało się z cofnięciem uprawnień do handlu. Także wysokość grzywny jest zgodna z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając natomiast na uwadze fakt, że terminy wskazane w zaskarżonym postanowieniu na uiszczenie grzywny w celu przymuszenia oraz na wykonanie egzekwowanego obowiązku już upłynęły, organ odwoławczy zmienił zaskarżone postanowienie w tej części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. G., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie orzeczeń oraz zarzucając im naruszenie art. 7 § 2 w zw. z art. 119 §1 i 2 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie przez organ egzekucyjny najmniej uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego, który bezpośrednio zmierzałby do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku. Zdaniem skarżącej istnieje rażąca dysproporcja między nałożoną grzywną a orientacyjnym kosztorysem rozbiórki. Organ egzekucyjny nie sporządził również kosztorysu wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo zbadał dopuszczalność egzekucji w świetle art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 15 § 1 tej ustawy, a wystawiony przez organ tytułu wykonawczy odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 pkt 1-11 ustawy. Sąd podzielił ocenę organu II instancji, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy chociażby art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. O jej łagodniejszym charakterze od wykonania zastępczego świadczą również przepisy art. 125, art. 126 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, by w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). To od zobowiązanej zależy czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wskazując na przepisy art. 127 i art. 128 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wykonanie zastępcze wiąże się z poniesieniem przez skarżącą kosztów (w tym zaliczki) działania wyspecjalizowanej firmy budowlanej, która rozbiórkę tę przeprowadzi, a jeszcze wcześniej z całkowitą reorganizacją prowadzonego zakładu. Nie ma racji skarżąca, że organ był zobowiązany wyliczyć i przeanalizować koszty wykonania zastępczego. To rzeczą zobowiązanego jest dokonanie kalkulacji, jaki sposób zachowania w związku z koniecznością wykonania tytułu wykonawczego jest dla niego najkorzystniejszy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ umotywował twierdzenie o konieczności i celowości zastosowania grzywny w celu przymuszenia , a skarżąca argumentów organów nie wzruszyła. Nie wzbudziła również wątpliwości Sądu wysokość grzywny i sposób jej wyliczenia. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a..) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem generalnej zasady, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną przepisów art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do którego doszło w wyniku niezastosowania przez WWINB najmniej uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego, który bezpośrednio zmierzałby do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku, b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną przepisu art. 77 § 1 K.p.a. przejawiającego się w braku zgromadzenia przez organ egzekucyjny wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie ustalenia kosztów i uciążliwości wykonania zastępczego. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku możliwych środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b ww. ustawy, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie w niniejszej sprawie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego jest art. 119 § 1 cyt. ustawy, jednakże § 2 jako przepis szczególny potwierdza, że grzywna w celu przymuszenia może być stosowana przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser/Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Z kolei wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 ww. ustawy). Z przepisów tych nie wynika jednak pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. Nie można przy tym pominąć treści art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 ustawy, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10; z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 518/11; z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2951/13; z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2525/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. I choć użyte przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego w świetle powyżej przytoczonej normy art. 122 § 2 pkt 2 ustawy nie stanowi zasady egzekucyjnej, ale jest pewnym uproszczeniem, to jednak uznać trzeba, że w świetle ww. przepisu w przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Nie można jednak każdorazowo wykluczyć, że w przypadku tych obowiązków zawsze będzie stosowana ta kolejność, a okoliczności danej sprawy nie sprowadzą wymogu przejścia od razu do wykonania zastępczego. Taka sytuacja nie miała miejsca jednak w niniejszej sprawie. Ponadto dla oceny uciążliwości grzywny w celu przymuszenia zgodnie z zasadami z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez zobowiązaną daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 ustawy). Także grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub części (art. 126 ustawy). Jako niezasadne należało zatem uznać wywody strony skarżącej, które sprowadzały się do stwierdzenia, że łagodniejszy środek egzekucyjny to ten, który będzie mniej kosztowny dla zobowiązanego, a więc przeliczalny na konkretne kwoty pieniężne. Zwrócić przede wszystkim należy uwagę na specyfikę wykonywania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, analizowanych powyżej jak również to, że zasadą powinno być wykonanie obowiązku przez zobowiązanego (art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz to że wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny, a wykonanie egzekwowanego obowiązku przez zobowiązanego może mieć na celu także znaczenie ze względu na wymogi sanitarne dotyczące produkcji mięsa i wyrobów produkowanych w zakładzie oraz bezpieczeństwo pracowników zatrudnionych w zakładzie. Z tych też przyczyn, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 § 2, art. 119 § 1 i 2 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Brak wyjaśnienia przez organ, jakie byłyby ewentualne koszty zastosowania innego środka egzekucyjnego, podobnie jak zakładana przez stronę skarżącą rażąca dysproporcja pomiędzy kosztami wykonania zastępczego a grzywną w celu przymuszenia pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i nie prowadzą do podważanie legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Skoro grzywna w celu przymuszenia miała przed wszystkim zaktywować zobowiązaną do działania w celu osobistego dokonania nałożonego nakazu rozbiórki oraz z uwagi na brak takich okoliczności w sprawie, które powodowałyby zmianę kolejności zakładanych w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do stosowania środków egzekucyjnych, to nawet szacunkowe wyliczenie kosztów rozbiórki przez osobę trzecią nie powodowałoby zmiany środka egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.