II OSK 2936/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 347/24 w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 3 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 347/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") oddalił skargę J.C. obywatela [...] (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 13 grudnia 2022 r. (nadanym 12 grudnia 2022 r.) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wniosek zawierał liczne braki formalne, w tym nie dołączono fotografii wnioskodawcy oraz załącznika (oświadczenia pracodawcy). Wnioskiem z 27 października 2023 r. strona wniosła o umorzenie postępowania. Organ 20 listopada 2023 r. poinformował, że na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") oraz art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych przedmiotowy wniosek pozostaje bez rozpoznania. Strona złożyła ponaglenie z 6 marca 2024 r. a następnie skargę z 25 marca 2024 r. na bezczynność Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 września 2024 r., WSA w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano m.in., że na gruncie przepisów k.p.a. pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest tożsame z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem sądu pierwszej instancji, stanowi uchybienie Wojewody, wydanie w sprawie nie decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ale pozostawienie podania bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie WSA w Gliwicach, przychylił się do argumentacji organu, że w stanie faktycznym sprawy, wzywanie cudzoziemca do stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych było niecelowe, ponieważ składając podanie o umorzenie postępowania strona nie była zainteresowana jego dalszym rozpatrywaniem. Uznano zatem, że Wojewoda dążył do realizacji wniosku skarżącego, który wnosząc o umorzenie postępowania wyraził rezygnację z merytorycznego załatwienia jego sprawy. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości. Mając na względzie brzmienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy skarżący nigdy nie został wezwany do uzupełnienia braków formalnych i w konsekwencji organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy; - art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sytuacji złożenia wniosku o umorzenie postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, bowiem Wojewoda nigdy w sposób prawidłowy nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem cudzoziemca, rozstrzygnięcie wniosku powinno przyjąć formę umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazano, że w przypadku pozostawienia wniosku bez rozpoznania co miało miejsce w niniejszej sprawie pobyt skarżącego w Polsce jest nielegalny, jak również nielegalna była jego praca po zakończeniu wizy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie cudzoziemiec wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy Wojewoda był uprawniony do pozostawienia podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy bez rozpoznania w sytuacji, kiedy wniosek obarczony był brakami formalnymi, a przed uruchomieniem postępowania naprawczego z art. 64 § 2 k.p.a. strona wniosła o umorzenie postępowania. 4.4. Na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego zagadnienie, czy podanie obarczone brakami formalnymi wszczyna postępowanie, nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie. Odnotować można w szczególności poglądy, zgodnie z którymi wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (zob. np. wyrok NSA z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07 oraz wyrok NSA z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 930/09 - CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że również podanie obarczone brakami formalnymi wszczyna postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. np. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr.1 poz. 2; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 919/22, CBOSA; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 562/23, CBOSA; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 19 wyd., Warszawa 2024, Nb 18 do art. 61). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 937/23, CBOSA; wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1389/23, CBOSA; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA; P. Janiak, Nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych podania w administracyjnym postępowaniu ogólnym, ST 2024, nr 9, s. 86 i 94). Równocześnie należy jednak zaznaczyć, że w takim przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego ma w istocie charakter warunkowy, a obowiązki procesowe organu są, co do zasady, ograniczone do kwestii podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia przez stronę braków formalnych podania. W doktrynie wskazuje się tu również na konstrukcję sui generis względnie ważnej czynności strony (zob. np. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 278). Otóż sposób zakończenia takiego postępowania oraz ewentualne skutki prawnomaterialne związane z wniesieniem podania, np. te przewidziane w art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, są uzależnione od tego, czy strona w terminie wyznaczonym przez organ uzupełni braki formalne podania (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24, CBOSA). W razie uzupełnienia tych braków, organ winien zakończyć postępowanie wydając decyzję (art. 104 k.p.a.). W razie nieuzupełnienia braków formalnych podania w terminie, organ podejmuje czynność materialno-techniczną w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). 4.5. W realiach niniejszej sprawy podanie skarżącego było obarczone oczywistymi istotnymi brakami formalnymi, w tym nie dołączono fotografii wnioskodawcy oraz załącznika w postaci oświadczenia pracodawcy – zob. art. 106 ust. 1a oraz ust. 2 pkt 1 u.o.c. (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 256/22, CBOSA). Wojewoda nie uruchomił co prawda postępowania naprawczego, ale trafnie organ ten przyjął, na zasadzie wnioskowania a fortiori, że oświadczenie pełnomocnika cudzoziemca o wycofaniu podania jest równoznaczne z oświadczeniem o rezygnacji z uzupełnienia braków formalnych podania. Tym samym, zasadnie pozostawiono przedmiotowe podanie bez rozpoznania. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, Wojewoda nie powinien w realiach niniejszej sprawy wydać decyzji o umorzeniu postępowania. 4.6. Końcowo należy wskazać, że wykładnia proponowana w skardze kasacyjnej nie tylko, że nie ma wystarczającego oparcia w art. 64 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ale prowadziłaby również do obejścia zasad ustalania kwestii legalności pobytu przewidzianych w ustawie o cudzoziemcach. Otóż zgodnie z art. 105 ust. 1 u.o.c., wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt cudzoziemiec powinien złożyć nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl zaś art. 108 ust. 2 pkt 1 u.o.c., jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Reguły te uzupełnia art. 299 ust. 6 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach. W świetle tego przepisu, cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym m.in. decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia - od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona. Można zatem powiedzieć, że korzystniejsza sytuacja pobytowa cudzoziemca związana z wydaniem ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania (z punktu widzenia legalności pobytu, a tym samym odsunięciem w czasie możliwości wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu), została powiązana tylko z uzupełnieniem w terminie braków formalnych podania. W razie pozostawienia podania pobytowego bez rozpoznania, pobyt cudzoziemca jest nielegalny oraz uzasadnia niezwłoczne wydanie decyzji nakazującej powrót w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Rezygnacja strony z kontynuowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy przed zakończeniem procedury naprawczej nie może uzasadniać uzyskania przez stronę korzyści związanych z uzupełnieniem w terminie braków podania. Istnieje bowiem uzasadniona obawa nadużyć ze strony cudzoziemców, którzy składając wnioski pobytowe obarczone brakami formalnymi, a następnie wnosząc o umorzenie postępowania przed zakończeniem postępowania naprawczego, będą istotnie przedłużać legalność pobytu w sytuacji, w której nie dysponują wymaganymi dokumentami lub załącznikami do wniosku pobytowego (w tym oświadczeniem pracodawcy) lub nie są w rzeczywistości zainteresowani uzyskaniem pozytywnej decyzji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych jest badanie, czy nie mamy do czynienia z działaniem strony in fraudem legis. Dopuszczenie do tego rodzaju działań naruszałoby zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz obowiązek przestrzegania przez każdego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). W demokratycznym państwie opartym na rządach prawa oraz zasadzie równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), obywatele mają bowiem prawo oczekiwać, że organy władzy publicznej, w tym sądy administracyjne, będą rzetelnie wykonywać swoje obowiązki, w tym przeciwdziałać zjawisku obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24 oraz wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2639/22 - CBOSA). 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.