III SAB/Gl 347/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi J. M. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę. Pismem z 25 marca 2024r. obywatel Filipin J. M. C. (dalej skarżący, strona) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej organ) w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając mu naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 Kpa. W skardze wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy; 2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa ewentualnie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4. dokonywanie doręczeń elektronicznych; 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 13 grudnia 2022r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 6 marca 2024r. wniósł ponaglenie, a mimo to organ nie rozpoznał jego wniosku. Powołując się na uchwałę NSA z 3 września 2013 r., sygn. 1 OPS 2/13 skarżący wskazał – że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu. Opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdził, że wezwanie do uzupełnienie braków formalnych nie może być jedynie zabiegiem formalnym i aby uprawniało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania musi zostać wystosowane w formie wskazanej w art. 64§2 k.p.a. W sprawach z zakresu ustawy o cudzoziemcach organ upoważniony do załatwiania tego typu spraw ma szczególny obowiązek dbania o to, by strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy spowodowanej brakiem wystarczającej znajomości języka polskiego i jak i doświadczenia w załatwianiu urzędowych spraw. Wobec tego organ winien ponowić wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wraz z załączoną informacją sporządzoną w języku zrozumiałym dla cudzoziemca i zakreślić termin do uzupełnienia tych braków nie krótszy niż 7 dni. Dopiero po prawidłowym skierowanym do cudzoziemca wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sytuacji, gdy ich nie uzupełnienia organ będzie uprawniony do pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania. Wojewoda odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, wniósł o jej oddalenie. Potwierdził fakt przesłania wniosku przez cudzoziemca. Wskazał także, że nie spełniał on ustalonych wymagań umożliwiających szybkie procedowanie, w szczególności nie został wypełniony rzetelnie, starannie i kompletnie a także nie dołączono do niego wszystkich wymaganych załączników. W dniu 30 października 2023 r. ustanowiony przez cudzoziemca pełnomocnik zwrócił się z wnioskiem o umorzenie postępowania. W związku z czym wezwanie cudzoziemca do stawiennictwa i uzupełnienie braków formalnych było niecelowe, ponieważ pełnomocnik składają podanie o umorzenie postępowania nie był zainteresowany jego dalszym rozpatrywaniem. Mając na uwadze powyższe pismem z dnia 20 listopada 2023 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania. Pismo zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi w dniu 23 listopada 2023 r. W dniu 08 marca 2024 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Do ponaglenia zostało dołączone nowe pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu D. K. Na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z póżn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z póżn. zm., dalej: u.o c.) i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, z póżn. zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Natomiast w dniu 18 marca 2024 r. Wojewoda poinformował nowo ustanowionego pełnomocnika radcę prawnego D. K. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 25 marca 2024 r. do tut. organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego, adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda wyraził pogląd, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Wskazał także na ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny. Oświadczył, że od dnia 15 lutego 2021 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. funkcjonują wprowadzone jako działania zaradcze - rekomendacje w zakresie usprawnienia prowadzenia postępowań dotyczących wydawania zezwoleń pobytowych, zgodnie z którymi w przypadku złożenia właściwie wypełnionego i podpisanego wniosku, wymaganych zdjęć, kserokopii paszportu, potwierdzenia opłaty skarbowej oraz kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej, istnieje możliwość wyznaczenia terminu zgłoszenia się w celu uzupełnienia braków formalnych w przyspieszonym trybie. Podjęte przez [...] Urząd Wojewódzki w K. działania organizacyjne, polegające m.in. na wprowadzeniu usprawnień w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, mają na celu zdecydowane przyspieszenie procedowania nad składanymi wnioskami, a tym samym szybsze wydawanie decyzji. Każdy więc cudzoziemiec, w którego interesie jest szybkie i sprawne wszczęcie oraz zakończenie postępowania, ma możliwość złożenia wniosku w rekomendowany sposób, w szczególności wypełnionego rzetelnie, starannie i kompletnie wraz z dołączonymi do niego wszystkimi określonymi i wymaganymi załącznikami. Natomiast złożony przez skarżącego wniosek nie został wypełniony rzetelnie i kompletnie a także, nie dołączono do niego określonych i wymaganych załączników, w szczególności mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym.  Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale SN (7) z 8.06.2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12, stwierdzono, że: "[...] w każdym wypadku, gdy organ «pozostawia podanie bez rozpoznania» (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga (podobnie postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 64). Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem, czy nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącego z 13 grudnia 2022 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania. Wskazać należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Wojewody 13 grudnia 2022r. Do wniosku dołączono kserokopię paszportu oraz pełnomocnictwo udzielone pani E. F. do reprezentowania Skarżącego przed Wojewodą. Przesłany wniosek zawierał braki formalne tj. załącznika nr l do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, 3 aktualnych fotografii, nie wypełnione wszystkie rubryki formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący nie złożył odcisków linii papilarnych oraz nie przedstawił oryginału dokumentu podroży oraz nie dołączył dowodu opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Następnie pismem z dnia 30 października 2023r.r. ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania. Wymaga wyjaśnienia, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa organ administracji może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek strony, oparte jest na zasadzie skargowości. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym - cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 377/06). Cofnięcie wniosku wszczynającego określone postępowanie administracyjne wnioskodawca może złożyć w każdym czasie, nawet po rozpatrzeniu przez organ sprawy tym wnioskiem zainicjowanej. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania (M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Przegląd Sądowy z 2000r., nr 7–8, s. 18). Jednocześnie bezprzedmiotowość postępowania, jako przesłanka do jego umorzenia zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Opolu z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 556/21; wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 780/21; wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1321/21; wyrok WSA w Gliwicach z 20 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1389/21). Natomiast w art. 105 § 2 k.p.a. przewidziano odmianę umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 105). Jak bowiem wynika z jego brzmienia cyt. "Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym." Zwrócić uwagę trzeba na to, że przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie przewiduje obowiązku kontrolowania czy weryfikowania przez organ administracji przesłanek, jakimi kieruje się wnioskodawca cofając wniosek i wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe. (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 377/06). Cofnięcie wniosku oznacza w tego rodzaju sytuacjach, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11; wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I GSK 415/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2079/17; wyrok WSA w Kielcach z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 659/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 869/22). Podkreślenia wymaga, że decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy – wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (por. wyrok w Szczecinie z 5 września 2002 r., SA/Sz 3020/00, LEX nr 1693598). Jednocześnie – co wynika z wyroku NSA w Katowicach z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95 - procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. W razie uznania przez organ administracji publicznej, że przesłanki wymienione w komentowanym przepisie nie zostały spełnione, jest on obowiązany kontynuować postępowanie i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1735/07. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy nie budzi wątpliwości, że ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik pismem z 30 października 2023r. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie postępowania. Wobec tego Wojewoda mógł odstąpić od merytorycznego orzekania w tym zakresie wydając – w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. - decyzję o umorzeniu postępowania. Zamiast tego pismem z 20 listopada 2023r. poinformował skarżącego o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Pismo to zostało skutecznie doręczone Pełnomocnikowi w dniu 23 listopada 2023r. Zaznaczyć trzeba, że na gruncie przepisów k.p.a. pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest tożsame z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Wydawane jest w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., który wskazuje, że cyt. "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Niewątpliwie zatem stanowi uchybienie Wojewody wydanie w sprawie nie decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ale pozostawienie podania bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ argumentował, że w sytuacji faktycznej sprawy wzywanie cudzoziemca do stawiennictwa i uzupełnienie braków formalnych było niecelowe, ponieważ jego pełnomocnik składając podanie o umorzenie postępowania nie był zainteresowany jego dalszym rozpatrywaniem. Sąd przychyla się do argumentacji Wojewody, bowiem w istocie dążył do realizacji wniosku skarżącego, który wnosząc o umorzenie postępowania dał wyraził rezygnację z merytorycznego załatwienia jego sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.