II OSK 2941/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia WSA del. Wanda Zielińska-Baran Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/13 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., działając na wniosek W. N., pozwolił na rozszerzenie działalności prowadzonej pod firmą "[...]" w krakowskich Sukiennicach o cukiernię, ograniczoną produkcję napojów spirytusowych (nalewek) oraz palarnię kawy. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. MWKZ wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją własną z [...] czerwca 2011 r. na skutek wniosku Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie – Gminy Miejskiej Kraków, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.). Następnie MWKZ decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] działając w warunkach wznowienia postępowania administracyjnego odmówił uchylenia własnej decyzji − pozwolenia nr [...] w przedmiocie rozszerzenia działalności "[...]", uznając że jest brak podstaw do jego uchylenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że pozwolenie wydane zostało na wniosek W. N. po okazaniu zaświadczenia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., w którym stwierdzono, że obiekt spełnia wymagania przepisów przeciwpożarowych i może być użytkowany do produkcji i rozlewu napojów spirytusowych, zaświadczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Krakowie z dnia 22 października 2010 r. zatwierdzającego zakład, jako spełniający odpowiednie wymagania do celów działalności w zakresie sporządzania, przechowywania, rozlewu napojów spirytusowych oraz zaświadczenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 października 2010 r. potwierdzającego, że pomieszczenia przedsiębiorcy spełniają przepisy wymogów środowiska. Organ wydający pozwolenie zapoznał się także z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń ppoż. z dnia 25 września 2010 r. potwierdzającą okoliczność braku występowania czynników mogących powodować zagrożenie wybuchowe oraz spełnienia wymogów obowiązujących przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Na podstawie ww. dokumentacji organ wydający zezwolenie stwierdził, że proponowane rozszerzenie profilu kawiarni w niczym nie zagraża zabytkowi, którym są krakowskie Sukiennice. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazano, że w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy strona w przepisanym terminie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, organ rozpoznający sprawę zmuszony jest do uchylenia decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, uchylił decyzję MWKZ z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności "[...]". W ocenie organu odwoławczego określona we wniosku W. N. zmiana sposobu korzystania z omawianego lokalu, nie pokrywa się z umową najmu lokalu. Minister uznał, że wnioskodawca nie posiadał legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności "[...]". Skargę na powyższą decyzję złożył W. N. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa, w szczególności art. 28 K.p.a., bowiem występując z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia konserwatorskiego skarżący posiadał legitymację procesową wynikającą z umowy najmu lokalu w Sukiennicach, wyraźnego żądania Gminy Miejskiej Kraków do przedstawienia pozwolenia konserwatora wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i równocześnie uchylił pozwolenie konserwatorskie do czego nie był uprawniony, bowiem nie było to przedmiotem zaskarżenia. Skarżący wyjaśnił, że w czasie negocjacji nowej stawki czynszu za najem lokalu, zespół powołany do prowadzenia negocjacji przez Prezydenta Miasta Krakowa zezwolił na zmianę przeznaczenia lokalu na cukiernię oraz stwierdził, że nie widzi możliwości produkcji napojów spirytusowych w budynku Sukiennic. Po dostarczeniu stosownych zezwoleń i udowodnieniu możliwości wykonywanej działalności skarżący otrzymał polecenie dostarczenia opinii MWKZ, że działalność taka jest w tym miejscu możliwa i bezpieczna. Kiedy skarżący dostarczył opinię, Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie stwierdził, że do podjęcia decyzji konieczne jest dostarczenie pozwolenia konserwatorskiego. W ocenie skarżącego w takim stanie rzeczy twierdzenie, że nie posiadał legitymacji do wystąpienia do organu konserwatorskiego w Krakowie z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego jest nieprawidłowe, a twierdzenie, że Gmina Miasta Kraków nie wyraża zgody na poszerzenie działalności w Sukiennicach nie ma uzasadnienia w licznej korespondencji kierowanej do niego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi skarżący zarzucił fakt zatajenia dokumentów przez dyrekcję Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie, co musiało mieć wpływ na decyzję Ministra. Pismem z dnia 11 września 2013 r. Gmina Miejska Kraków – Zarząd Budynków Komunalnych wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że W. N. nie legitymuje się interesem prawnym we wniesieniu skargi, lecz co najwyżej interesem faktycznym. Wskazano ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązująca umowa najmu lokalu użytkowego nie legitymuje najemcy do prowadzenia w lokalu działalności innej, niż kawiarnia. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że W. N. będąc posiadaczem zależnym części nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, miał prawo wystąpienia do organu konserwatorskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu korzystania z części zabytku. Sąd I instancji wskazał, że pozwolenie organu konserwatorskiego jest wyłącznie jednym z elementów wymaganych przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania budynku i nie oznacza, że wnioskodawca może po uzyskaniu takiego pozwolenia przystąpić do zmiany sposobu użytkowania budynku wpisanego do rejestru zabytków. Sąd ten doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia decyzji organu I instancji, uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozszerzenie działalności "[...]". Skargą kasacyjną działający w imieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1. postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) poprzez nie rozważenie i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska organu, zgodnie z którym legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których stanowi art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz.1568 ze zm., dalej Uoz) jest zależna od zakresu dopuszczalnego korzystania z nieruchomości przewidzianego w treści stosunku zobowiązaniowego, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 5 Uoz wskutek przyjęcia, że na podstawie ww. przepisu każda osoba fizyczna będąca posiadaczem zależnym nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków ma prawo do wystąpienia do organu konserwatorskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji nie podjął nawet próby odpowiedzi na pytanie, dlaczego legitymacja procesowa w sprawach, o których stanowi art. 36 ust. 1 Uoz, w żadnym stopniu nie zależy od zakresu dopuszczalnego korzystania z nieruchomości przewidzianego w treści stosunku zobowiązaniowego. Dalej, w ocenie Ministra sąd I instancji nie odpowiedział na pytanie, jaki byłby sens przyznania na gruncie art. 36 ust. 5 Uoz uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania konserwatorskiego każdemu posiadaczowi zależnemu nieruchomości, np. w zakresie odnoszącym się do zmiany przeznaczenia zabytku, co do której zmiany nie ma zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w treści stosunku zobowiązaniowego. Pismem z dnia 2 grudnia Gmina Miejska Kraków poparła w całości skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i wniosła o jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Podczas rozprawy pełnomocnik organu popierał skargę kasacyjną i jej zarzuty oraz wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi VII SA/Wa 1303/13 postawić nie można. Wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej sąd I instancji wskazał w motywach wyroku, z jakich względów uznaje legitymację skarżącego do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. To, że organ odwoławczy w swej decyzji wywodził, iż w tej kwestii należy brać pod uwagę treść umowy najmu oraz posiłkował się stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 2 października 1986 r., IV SA 400/86, a sąd wojewódzki nie odniósł się do tej kwestii, jeszcze nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu nakazującym uznanie, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Godzi się przy tym zauważyć, że cyt. wyrok nie zapadł w przedmiotowej sprawie, wydano go w całkowicie odmiennej sprawie, skoro dotyczył zakresu uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Już chociażby z tych względów, pomijając okoliczność, że wyroki nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zarzut pominięcia przez sąd wojewódzki takiego sposobu argumentacji zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, nie mógł mieć nie tylko istotnego, ale i żadnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w I instancji. To z kolei świadczy o nieskuteczności zarzutu opierającego się na dyspozycji art. 174 pkt 2 Ppsa. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 5 Uoz. W ocenie Ministra nie jest prawidłowa wykładnia gramatyczna cyt. przepisu, albowiem skoro najemca i tak będzie musiał się legitymować takim tytułem do nieruchomości, który uprawniałby do podjęcia prac budowlanych, a takiego tytułu skarżący w przedmiotowej sprawie nie posiada, to nie ma sensu przyznanie mu statusu strony w postępowaniu konserwatorskim, gdy właściciel zabytku nie wyraża zgody na zmianę jego przeznaczenia. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r., I OSK 575/14, LEX nr 1484868). Zdaniem Sądu wykładnia przepisu art. 36 ust. 5 Uoz zaprezentowana w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku jest prawidłowa. Z mocy art. 36 ust. 1 pkt 9 Uoz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga "zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku". Z kolei przepis art. 36 ust. 5 Uoz stanowiący, że "Pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego", nie uzależnia legitymacji procesowej do ubiegania się o wydanie pozwolenia konserwatorskiego np. od treści umowy zawartej między właścicielem zabytku, a jego najemcą. Pozwolenia, o których mowa w art. 36 ust. 1 Uoz wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej "tytuł prawny do korzystania z zabytku". Trafnie sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadzone jest wyłącznie w aspekcie ochrony tych zabytków, odrębną natomiast kwestią jest uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu korzystania z obiektu budowlanego przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej. Z treści art. 36 ust. 5 Uoz nie wynika, aby zgoda właściciela zabytku stanowiła warunek dopuszczalności wniosku przez najemcę lokalu w budynku objętym ochroną konserwatorską na zmianę sposobu korzystania z zabytku. Za taką wykładnią cyt. przepisu przemawia także wzgląd na to, że z mocy art. 5 Uoz opieka nad zabytkiem sprawowana jest nie tylko przez właściciela, ale także i przez posiadacza zabytku. Także posiadacz zatem jest zobowiązany do zapewnienia warunków opieki nad zabytkiem. Godzi się zauważyć, że w prawie administracyjnym występują przypadki uwarunkowania wydania oznaczonego zezwolenia przez organ administracji publicznej od akceptacji (zgody) właściciela nieruchomości. Za przykład mogą posłużyć regulacje ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (Dz. U. z 2012, poz. 1356 ze zm., por. art. 18 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy, gdzie do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć m. in. zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie się znajdował w budynku mieszkalnym wielorodzinnym). Przepis art. 36 ust. 5 Uoz takiego warunku nie zawiera, nie uzależniając możliwości wystąpienia przez posiadacza zabytku o zgodę konserwatorską m. in. na zmianę przeznaczenia zabytku, od uprzedniej akceptacji takiego wniosku przez właściciela zabytku, przeto nie można skutecznie zarzucić sądowi wojewódzkiemu błędnej wykładni powyższego przepisu. Pozostaje przy tym tajemnicą organu odwoławczego powołującego się na ustalenia umowy wiążącej skarżącego z Gminą Miasto Kraków w jaki sposób na użytek podjętego przez siebie rozstrzygnięcia dokonywał wykładni ustaleń tej umowy, skoro nie znajduje się ona w aktach administracyjnych. Umowę taką (jej tekst ujednolicony) dołączył dopiero do akt sądu I instancji sam skarżący. Z tych przyczyn skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.