II OSK 2945/16

Dnia 15 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 675/16 w sprawie ze skargi C. B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. IV SA/Wa 675/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę C. B. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent"), na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku C. B. K., M. J. M., M. J. O., T. P. O., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu domów jednorodzinnych, na działkach o nr [...],[...],[...] w obrębie [...], o łącznej powierzchni terenu inwestycji 7.3722 ha o użytku gruntu LsV i Ls VI, położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. Organ ustalił, że część terenu inwestycji - działki nr: [...] o powierzchni 2.5379 ha i [...] o powierzchni 2.9964 ha nie mają dostępu do drogi publicznej, ponieważ wnioskowany teren inwestycji dzieli działka leśna o nr [...], która nie została objęta przez inwestorów wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto teren położony jest w [...] Parku Krajobrazowym i posiada zapis w ewidencji gruntów jako działki leśne LsV i LsVl, a więc wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze oraz nie posiadał zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. W Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym uchwałą Nr 13 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z 30 maja 1980 r., dalej: "MPZP", (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 2 poz. 6 z 1981r. i obwieszczoną w Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 28 poz.304 z 1990 r.), który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem RL, który w planie ogólnym nie został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, lecz pod gospodarkę leśną. Na tym terenie nie przewiduje się możliwości całkowitej wymiany budynków na nowe na tym samym terenie, a zwłaszcza realizacji zabudowy nowej (z wyjątkiem drobnych budynków gospodarczych, umożliwiających poprawę warunków bytowych mieszkańców istniejących domów). Dominującą formą użytkowania terenu na obszarze miasta W. jest i pozostanie zieleń leśna. Tereny obecnie objęte trwałą gospodarką leśną - w kompleksach leśnych - wyłącza się z nowego zainwestowania typu miejskiego i pozostawia gospodarce leśnej. Ustalenie to rozciąga się również na tereny leśne niegdyś sparcelowane na działki prywatne, ale dotychczas niezabudowane, o ile znajdują się one poza obrębem wyznaczonych zespołów mieszkaniowo- usługowych." Teren objęty wnioskiem nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. i nigdy takiej zgody nie miały. Prezydent uznał zatem, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, w którym zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, Kolegium decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1). Działki objęte wnioskiem są działkami leśnymi, dlatego też wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., zwana dalej: "ustawa o ochronie gruntów"). W uprzednio obowiązującym MPZP, działki te znajdowały się na terenie zwartych zespołów leśnych (RL), w których nie dopuszczało się nowej zabudowy. Dlatego przy sporządzaniu tego planu nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśnie. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: "K.p.a."), poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a także pominięcie aktu notarialnego z 3 lipca 1930 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że działki objęte wnioskiem stanowią działki leśne i wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podzielając stanowisko organów, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren, na którym planowana jest inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Teren inwestycji obejmuje w całości grunt stanowiący użytek leśny – LsV i LsVl, a stosownie do treści art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów, przeznaczenie gruntu na cele nieleśne to ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntu leśnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów). Nie jest natomiast możliwa zmiana przeznaczenia terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z warunków wydania takiej decyzji jest uprzednia zmiana przeznaczenia, mająca miejsce przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu, lub też sytuacja, w której nie jest wymagana zmiana przeznaczenia (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. MPZP działki przeznaczone pod planowaną inwestycję znajdowały się na terenie zwartych zespołów leśnych (RL), w których to nie dopuszczało się nowej zabudowy. Dlatego też przy sporządzaniu tego planu nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na tym obszarze. WSA podkreślił, że decydujące znaczenie ma aktualny zapis w ewidencji gruntów wskazujący, że działki objęte wnioskiem są działkami leśnymi, dlatego wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zaś to, że teren ten był w przeszłości budowlany z istniejącą zabudową. Powołał się także na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt II OPS 1/10), który na tle stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zajął stanowisko, że wykładnia gramatyczna, celowościowa i systemowa prowadzą do wniosku, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu, wyrażona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów, na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Koniecznym warunkiem "skuteczności" takiej zgody, tj. możliwości użycia gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, ale także nie wprowadzono do planu miejscowego tej zgody z racji tego, że takowej nie było. Nie ma również obowiązującego planu miejscowego. Wbrew stanowisku Skarżącego, wnioskowany teren pozostaje nadal terenem leśnym. W skardze kasacyjnej Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości zarzucając, w trybie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, a to jest poprzez przyjęcie, że działki o nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] stanowią działki leśne i wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy w zebranym materiale dowodowym brak przekonywujących faktów potwierdzających tę tezę, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez symboliczne odniesienie się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewskazanie żadnych dowodów na poparcie tezy, że działki o nr ew. [...],[...],[...] stanowią działki leśne, poza danymi z ewidencji gruntów, jak również brak odniesienia do argumentacji Skarżącego przedstawiającej, zdaniem Skarżącego, prawidłową wykładnie pojęcia "grunt leśny" (a więc las w sensie prawnym) oraz brak odniesienia do zarzutu wskazującego, że dane z ewidencji gruntów nie stanowią dowodu ostatecznie przesądzającego o przeznaczeniu terenu. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu naprowadzono, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy nieruchomość objęta decyzją odmawiającą ustalenia warunków zabudowy stanowi grunt leśny, a więc las w sensie prawnym, i w konsekwencji, czy wymaga zgody, o której mowa w art. 7 o ochronie gruntów. Powołując się na art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015, poz. 2100 ze zm., dalej: "ustawa") wskazano, że przepis ten wprowadza kryteria, które decydują, czy dany grunt jest lasem. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym. Powołano się na pojęcie "gruntu leśnego" występujące w problematyce postępowania sądowoadministracyjnego, odwołując się do orzecznictwa sądowego. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez poprzedników prawnych jako teren budowlany z istniejącą zabudową i że aby uznać grunt za las musi zostać spełnione, obok kryterium przyrodniczego i przestrzennego, także kryterium funkcjonalne. Nieruchomość objęta wnioskiem nigdy nie była przeznaczona do produkcji leśnej, nie stanowiła rezerwatu przyrody i nie wchodziła w skład parku narodowego, jak również nie była wpisana do rejestru zabytków, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie stanowi gruntu leśnego, ze względu na niespełnienie kryterium przeznaczenia. Podkreślono, że WSA wypowiadając się co do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego ograniczył się jedynie do konstatacji, że podniesiony zarzut jest chybiony, a decydujące znaczenie dla ustalenia leśnego bądź nie, charakteru nieruchomości ma zapis w ewidencji gruntów. Nie odniósł, się do wskazanych twierdzeń o prawidłowej wykładni pojęcia "grunt leśny" oraz do powołanych orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących, że dane z ewidencji gruntów nie przesądzają ostatecznie o przeznaczeniu terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu ma polegać na symbolicznym odniesieniu się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest tak dlatego, ponieważ na skutek braku pogłębionych rozważań co do stanu faktycznego, WSA przyjął stan sprawy ustalony przez organy, który nie został oparty o wyczerpującą ocenę materiału dowodowego. Przy tej treści zarzutu i jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna w ramach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestionuje stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Zagadnienie, "czy art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny" było przedmiotem wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 15 § 1 i art. 264 § 2 P.p.s.a. uchwały wyjaśniającej. W uchwale z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przez "stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Wskazano też, że "podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku". W konkluzji rozważań stwierdzono, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, to wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu, w szczególności zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Pozwala również na instancyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia co oznacza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Ocenę naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że działki objęte postępowaniem stanowią działki leśne i wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy w zebranym materiale dowodowym brak przekonywujących faktów potwierdzających tę tezę, należy poprzedzić uwagą mającą ogólny charakter, dotyczącą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Otóż naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Jest tak dlatego, ponieważ błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Jeżeli wg skargi kasacyjnej ustalenia faktyczne są wadliwe, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, gdyż poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organ (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1255/10, LEX nr 952642, z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3689/15, LEX nr 2359730, czy z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1360/15, LEX nr 2169771). W rozpoznawanej sprawie treść zarzutu sformułowanego w petitum wniesionego środka odwoławczego oraz jego uzasadnienie nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że skarga kasacyjna naruszenie prawa materialnego upatruje w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Tymczasem, jak to wyżej wyjaśniono, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych. Prowadzi to do wniosku, że zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku. Dodać też wypada, że w stanie faktycznym, który nie został skutecznie skargą kasacyjną podważony, a więc wiążącym przy ocenie subsumcji prawa materialnego, działki objęte wnioskiem są działkami leśnymi. Taki też był charakter nieruchomości w okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. (uchwała Nr 13 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 maja 1980 r.). Stąd też o błędnym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może być mowy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.