II OSK 2951/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia WSA del. Wanda Zielińska-Baran Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 539/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu oddalił skargę J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla powiatu poznańskiego nakazał A. K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji na działce przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli zabudowy działki stwierdzono, iż inwestor (właścicielka nieruchomości) nie posiadając pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego, zbudował budynek magazynowy o wymiarach 20,80 m x 9,00 m służący do składowania elementów przeznaczonych do galwanizacji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez WWINB decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez A. K. i J. K., jednak wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., II SA/Po 1869/02 WSA w Poznaniu oddalił ich skargę. Z kolei dnia 14 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od tego wyroku (II OSK 319/06). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że następnie własność działki zabudowanej budynkiem, co do którego nakazano rozbiórkę, przeszła na J. K. (k. 4 akt adm.). Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [...] PINB dla powiatu poznańskiego, działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wówczas: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej Upea) wezwał J. K. do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce wykonanego w warunkach samowoli budynku magazynowego. W upomnieniu wskazano, że w razie niewykonania obowiązku, zostanie wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne. Następnie PINB dla powiatu poznańskiego wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z 17 stycznia 2013 r., i tego samego dnia organ ten wydał, na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 Upea, postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny celu przymuszenia w wysokości 146 577.60 zł. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. (k. 12 akt adm.) J. K. na podstawie art. 33 pkt 8 Upea złożył zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazał, że postępowanie egzekucyjnego toczy się niesłusznie, a zastosowany środek należy uznać za zbyt dolegliwy. Zdaniem skarżącego sprawa wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności zaistniałych od czasu wybudowania magazynu, które to okoliczności powinny mieć wpływ w pierwszym rzędzie na decyzję o rozbiórce, a w konsekwencji na prowadzone postępowanie egzekucyjne i wydane postanowienie o grzywnie w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2013 r. PINB dla powiatu poznańskiego, działając na podstawie art. 34 § 4 Upea, uznał zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego za bezzasadny. Organ zaznaczył, że przy wyborze środka egzekucyjnego kierował się zasadą skuteczności i celowości egzekucji. Podniósł, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. K. wniósł o jego uchylenie i uznanie zarzutu za zasadny, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu. Stwierdził, że zastosowany środek egzekucyjny należy uznać za zbyt dolegliwy, a prowadzenie postępowania egzekucyjnego za niesłuszne. Ponownie podkreślił, że w sprawie należało wziąć pod uwagę całokształt okoliczności zaistniałych od czasu wybudowania magazynu. Następnie opisał okoliczności podniesione już w piśmie zawierającym zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, które jego zdaniem przemawiają za niezasadnością egzekucji. Rozpoznając zażalenie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) i art. 18 Upea oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – WWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2013 r. uznające za bezzasadne zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ zażaleniowy za bezsporne uznał, że obowiązek nałożony decyzją o nakazie rozbiórki nie został wykonany. Dopóki stanowiąca jego podstawę decyzja znajduje się w obrocie prawnym, do tego czasu obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i będzie egzekwowany. Niewykonanie nałożonego obowiązku zrodziło po stronie wierzyciela obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 Upea). W skardze na postanowienie WWINB J. K. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jako taka nie stanowi kary za jego niewykonanie - nie narusza więc art. 7 § 2 Upea. W ocenie skarżącego w aktach sprawy nie ma jednak śladu, aby którykolwiek z organów podjął np. próbę porównania skutków finansowych wykonania zastępczego i na tej podstawie określił środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Dlatego, w ocenie J. K., postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób należyty, pomimo że organy są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że WWINB prawidłowo ocenił zasadność zarzutu dotyczącego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, uwzględniając rodzaj obowiązku, uchylanie się zobowiązanego od jego wykonania, konieczność zastosowania efektywnego środka egzekucyjnego. Od skarżącego zależy, czy wykona obowiązek przed uiszczeniem grzywny, co prowadzić będzie do jej umorzenia, a sam fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania obowiązku rozbiórki. W konsekwencji organ egzekucyjny słusznie wybrał spośród dostępnych mu środków nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, wobec uchylania się od podjęcia działań zmierzających do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Zdaniem sądu I instancji nie można było się zgodzić z zarzutami skargi obejmującymi naruszenie przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., poprzez "nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności". W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie egzekucyjne wskazał przekonujące motywy, dla których wybrał środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz obszernie i z powołaniem na przepisy prawa wyjaśnił, dlaczego środek ten nie jest dla skarżącego bardziej dolegliwy, aniżeli wykonanie zastępcze. Skargą kasacyjną − reprezentowany przez pełnomocnika – J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od "Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego" na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Wskazując na podstawy kasacyjne zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) przez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., ponieważ nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, - art. 145 § 1 "ust. 1 c" Ppsa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia WWINB "z dnia [...] marca 2013 r.", nr [...] w sytuacji, gdy nałożenie grzywny na zobowiązanego w celu przymuszenia będzie stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktach sprawy nie ma śladu, jakoby którykolwiek z organów podjął próbę porównania skutków finansowych wykonania zastępczego i na tej podstawie określił środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W związku z powyższym stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób należyty, a zaniechanie przez organ administracji państwowej, mimo spoczywającego na nim obowiązku, podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością orzeczenia. W dalszej części motywów skargi kasacyjnej skarżący wywodzi, że wykonane roboty budowlane podlegały wyłącznie zgłoszeniu. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia naruszać ma zasadę zaufania obywateli do państwa, nie powinno się także stosować prymatu zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie pierwszego z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów skupia się wyłącznie na kwestii uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. W pierwszej kolejności odnosząc się do powyższego zarzutu, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 § 2 Upea, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z tego rozwiązania prawnego przyjętego w art. 7 § 2 Upea nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wyłącznie wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki ustanowione w przepisach Upea, stosowania tych środków. Według art. 119 § 1 Upea, grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 Upea). Podstawą ogólną nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest art. 119 § 1 Upea, zaś art. 119 § 2 Upea jest przepisem szczególnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r., II OSK 397/06, LEX nr 339487). Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt i odpowiedzialność (art. 127 Upea). Z regulacji prawnej nie ma podstaw do wyprowadzenia pierwszeństwa stosowania wykonania zastępczego. Należy podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08 (ONSAiwsa 2010, nr 5, poz. 92), wedle którego do przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia językowa przytoczonego wyżej zespołu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie legitymują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 in fine Upea. Przepis art. 122 § 2 Upea nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 Upea, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 Upea postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Nadto, warto zwrócić uwagę na przepis art. 128 § 1 pkt 2 Upea, zgodnie z którym należy doręczyć zobowiązanemu postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 2 i 3 Upea, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenie, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem, tj. grzywną. Trudno, w tej sytuacji, podzielić pogląd o wynikającym z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 Upea, pierwszeństwie wykonania zastępczego. Powyższe wywody konsekwentnie prezentowane są w judykaturze (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2012 r., II OSK 2315/10, LEX nr 1138139, z 28 września 2011 r., II OSK 1387/10, LEX nr 1151859, z 7 września 2010 r., II OSK 1453/09, LEX nr 746553). W zaskarżonym wyroku sąd I instancji trafnie wskazał, że dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 Upea ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 Upea. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawy do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 Upea). W tym zakresie przepisy prawa nie pozostawiają uznaniu organu egzekucyjnemu sprawy umorzenia grzywny. Przy wyborze środka egzekucyjnego organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności, bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Uzasadnienie wyboru środka egzekucyjnego znajduje się w uzasadnieniu postanowienia WWINB, gdzie organ wskazuje dlaczego wybrano grzywnę w celu przymuszenia, a nie wykonanie zastępcze i uzasadnienie to należy uznać za wyczerpujące. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez to, że organ administracji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Art. 133 § 1 Ppsa stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wynika, aby cyt. przepis miał zostać naruszony przez WSA w Poznaniu, który swe orzeczenie opierał na aktach sprawy. W okolicznościach sprawy należy przyjąć za sądem I instancji, że przesłanki, którymi kierował się organ przy wyborze zastosowanego środka, w pełni uzasadniają zastosowanie tego środka egzekucyjnego, tak co do zasady, jak i co do wysokości. Sąd wojewódzki wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego środek ten nie jest dla skarżącego bardziej uciążliwy, niż wykonanie zastępcze. Oczywiście, grzywna w celu przymuszenia musi stanowić oznaczoną dolegliwość dla zobowiązanego, albowiem zastosowanie takiego środka ma w istocie zmusić go do wykonania obowiązku, od którego się uchyla. Grzywna w celu przymuszenia w sprawie wykonania nakazu rozbiórki ma charakter jednorazowy (art. 121 § 4 Upea), a jej wysokość nie zależy od uznania organu egzekucyjnego, lecz jest ustalana w sposób ściśle determinowany przepisami prawa (art. 121 § 5 Upea). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie doszło także w tej sprawie do naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Pomijając błędne wskazanie jednostek redakcyjnych pierwszego z tych przepisów, który nie zawiera "ust. 1 c" wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa stanowi o podstawie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest m. in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie, a sąd ten dopatruje się innego, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji w żaden sposób nie podważa zasady zaufania do organów państwa i prawa. Zasada zaufania do państwa i prawa, wynikająca zarówno z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak i z regulacji art. 8 K.p.a., określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Określając treść ochrony zaufania obywateli do państwa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., U 11/97, ZU 1997, nr 5-6, poz. 67). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu egzekucyjnego WSA w Poznaniu nie naruszył zasady zaufania do państwa i prawa. Oddalając skargę sąd I instancji podzielił argumentację wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji. Stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony, prawidłowo wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zobowiązany, skoro nie powiodły się jego próby wzruszenia decyzji o nakazie rozbiórki, winien liczyć się z zastosowaniem środków przymusu państwowego. Podstawową zasadą państwa prawnego jest to, że władze publiczne działać mogą na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko, co prawo im dozwala lub nakazuje. W tej sprawie, przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy, jak również związanego z tym rozstrzygnięcia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uznać należy, że reguły państwa prawnego nie zostały naruszone, zaś zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do obrazy ww. normy konstytucyjnej w tych okolicznościach uznać należy za nietrafne. Zatem nie można skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.