II OSK 2982/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 428/15 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W. sp. z o.o. w W. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. sp. z o.o. w W. (dalej jako "Spółka", "skarżąca") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Starosta Wolsztyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Sp. z o.o. - Oddział Dystrybucji Z. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV (kategoria obiektu XXVI) przewidzianych do realizacji w W. przy ul. D., na dz. nr [...],[...],[...],[...] (dalej jako decyzja o pozwoleniu na budowę). Na skutek wniosku skarżącej Spółki z [...] marca, [...] marca oraz [...] marca 2010 r. opartego na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) przeprowadzono postępowanie wznowieniowe, zakończone decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że Spółka nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 860/10 oddalił skargę Spółki. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2012 r. sygn. akt: II OSK 907/11. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 1152/12, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Spółka ponownie zażądała wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę, powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4-5 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Rozpatrując odwołanie Spółki Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt: IV SA/Po 551/11, uchylił obie te decyzje. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta na wniosek Spółki wznowił postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Starosta umorzył wznowione postępowanie, a Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją z [...] sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty oraz postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargi Spółki: - prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt: IV SA/Po 245/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty; - prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt: IV SA/Po 246/14 oddalił skargę na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. Po otrzymaniu postanowienia Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając odwołanie Spółki, Wojewoda Wielkopolski decyzją dnia [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta Wolsztyński, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] marca 2009 r., wskazując na art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"): 1. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z powodu braku przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a., 2. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że W. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie brała udziału, jako strona, w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. połączył do wspólnego rozpatrzenia sprawy z wniosków Spółki. Na podstawie złożonych przez Spółkę wniosków i będąc związany wytycznymi prawomocnych wyroków WSA w Poznaniu zbadał, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie. Starosta ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna z dniem [...] marca 2009 r.; wniosek z dnia [...] marca 2010 r. uzupełniany kolejnymi wnioskami został złożony w terminie, bowiem Spółka dowiedziała się o wydaniu przez Starostę decyzji o pozwolenia na budowę w marcu 2010 r. i w dniu [...] marca 2010 r. złożyła wniosek zarzucając, iż nie była stroną. Odnosząc się do zarzutu Spółki, że w postępowaniu wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), bowiem projekt budowlany wykonano niezgodnie z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, gdyż w projekcie brak było całego załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej, Starosta stwierdził, że wskazane uchybienia, tj. brak lewej części mapy załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej w złożonych egzemplarzach projektu budowlanego, nie miały wpływu na poprawność sprawdzenia projektu. Sprawdzenia zgodności projektu z decyzją lokalizacyjną – z jej częścią opisową i mapową, dokonano mając do dyspozycji oryginał decyzji lokalizacyjnej. Starosta otrzymał oryginał decyzji lokalizacyjnej w dniu [...] września 2008 r. Decyzja ta była kompletna, tj. posiadała kompletny załącznik w postaci mapy do decyzji ustalający lokalizację - przebieg inwestycji. Również w oryginale projektu budowlanego będącego w posiadaniu Inwestora znajduje się kompletna decyzja lokalizacyjna wraz z załącznikiem. W związku z tym, że projektant w złożonych projektach budowlanych skserował jedynie część mapy do decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia, organ zbadał zgodność przedsięwzięcia w oparciu o posiadany egzemplarz decyzji Burmistrza wraz z kompletnym załącznikiem do tej decyzji. Decyzja wraz z załącznikiem znajdowała się w aktach sprawy, ale nie była częścią dokumentacji projektowej, w której załącznik skserowano w części stosując kopię w formacie A4 zamiast kserokopii załącznika w formacie A3, co spowodowało, że w kopiach projektu budowlanego była prawa część załącznika do decyzji lokalizacyjnej, a nie została skserowana lewa część tego załącznika. Starosta podkreślił, że zweryfikował kompletność załącznika, po zwróceniu się do inwestora o wypożyczenie oryginału projektu budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Uzupełniając odwołanie, pismem z dnia [...] marca 2015 r. Spółka stwierdziła, że Starosta wyciągnął niewłaściwe wnioski porównując decyzję o pozwoleniu na budowę z decyzją lokalizacyjną. Inwestor nie uzyskał decyzji lokalizacyjnej na zaprojektowanie i wybudowanie linii kablowej tuż przy działce Spółki, a Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę tej linii. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Starosty, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa i wskazał, że mając na uwadze spełnienie przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. jest niemożliwe, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ podkreślił, że w sprawie zaistniała ta przesłanka, gdyż od doręczenia decyzji upłynęło więcej niż 5 lat i nie ma możliwości prawnej jej uchylenia. Wojewoda stwierdził, że nie widzi także podstaw do ewentualnego wznowienia z urzędu przedmiotowego postępowania na podstawie pozostałych przesłanek zawartych w art. 145 k.p.a. Mając na uwadze treść wskazanych wyżej wyroków Wojewoda Wielkopolski jako organ uprawniony do wszczęcia postępowania na podstawie art. 156 i 157 k.p.a. stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania i ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka zarzuciła Wojewodzie i Staroście przewlekłość całego postępowania wznowieniowego z rażącym naruszeniem prawa, nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej oraz niewykonanie zaleceń i wytycznych zamieszczonych w uzasadnieniach wyroków IV SA/Po 551/11, IV SA/Po 1152/12 i IV SA/Po 245/14. Uzasadniając skargę podano, że wskazania zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2011 r., IV SA/Po 551/11, co do dalszego postępowania nie zostały wykonane. W skardze do Sądu zostały jednoznacznie wykazane różnice pomiędzy decyzją lokalizacyjną a pozwoleniem na budowę. Różnice te były powodem nakazania przez Sąd badania przesłanek nieważnościowych decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo wielokrotnych wezwań do zaniechania naruszenia prawa, zażaleń, skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania oraz grzywien wymierzonych przez Sąd, organy nie uwzględniły wiążącej oceny prawnej oraz nie wykonały zaleceń i wytycznych zamieszczonych w wydanych wyrokach, przy czym prowadziły postępowanie z rażącą przewlekłością, co wielokrotnie zostało napiętnowane przez Sąd. Takie działanie – zdaniem strony – należy uznać za zaplanowane działanie, by organy mogły powoływać się na przesłankę przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest bezzasadna. Wskazał, iż w niniejszej sprawie był związany treścią wyroku NSA z 11 października 2012 r. - II OSK 907/11 oraz prawomocnych wyroków WSA w Poznaniu: z 10 sierpnia 2011 r. - IV SA/Po 551/11, z 30 stycznia 2013 r. - IV SA/Po 1152/12, z 11 czerwca 2014 r. - IV SA/Po 245/14 i z 11 czerwca 2014 r. - IV SA/Po 246/14. Powołując się na bezwzględnie obowiązujący charakter art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd wywiódł, że w niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego ani faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w przytoczonych wyżej wyrokach. Sąd stwierdził, mając na względzie kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, że Starosta bezzasadnie (zbędnie) analizował w uzasadnieniu swojej decyzji prawne uwarunkowania rozbiórki – demontażu istniejącej starej stacji transformatorowej, skoro jest ona zlokalizowana na innej działce (działce Spółki) niż działki objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, oraz bezzasadnie analizował przyczyny budowy sieci elektroenergetycznej (relacje między Spółką i inwestorem). To są okoliczności, które nie mogły mieć znaczenia przy ocenie wniosku o pozwolenie na budowę lecz nie mogą mieć znaczenia przy ocenie już wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podzielił stanowisko Starosty, że Spółka powinna mieć przymiot strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, skoro musiała być objęta wyłączeniem zasilania z uwagi na odcięcie kabli od starej stacji transformatorowej i przerwaniem zasilania. Powyższe uchybienie nie może być, w ocenie Sądu, samodzielną podstawą do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro Inwestor spełnił wszystkie wymogi określone przepisami prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia przesłanek, jest związany i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. We wznowionym postępowaniu nie zostało zaś wykazane niespełnienie przesłanek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W opinii Sądu I instancji, Starosta ma podstawy aby twierdzić, że w czasie postępowania administracyjnego zmierzającego do zatwierdzenia projektu był w posiadaniu kompletnego wniosku wraz z dokumentacją, w tym w szczególności dysponował i sprawdził zgodność inwestycji z decyzją lokalizacyjną zarówno w części opisowej jak i na podstawie kompletnego załącznika mapy z przebiegiem sieci. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że nie potwierdziły się zarzuty Spółki o niezgodności projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną i w tej sytuacji brak podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Sąd uznał, iż organy prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku przekroczony został termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a., co implikowało konieczność zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. Według tego przepisu w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tak więc organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, który zasadnie stwierdził, iż decyzja z [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem skarżący bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Sąd I instancji podał, że badając zgodność projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną organ winien mieć na uwadze, że decyzja lokalizacyjna nie określa wyczerpująco parametrów inwestycji, lecz tylko jej ogólne ramy. Ich uszczegółowienie ma miejsce właśnie na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oceniając zaś zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy też pamiętać, że chodzi tu o naruszenie szczególnej wagi, kwalifikowane. Takiego naruszenia prawa organy obu instancji zasadnie nie stwierdziły i w ocenie Sądu nie mogą o nim świadczyć pewne techniczne rozbieżności pomiędzy decyzją lokalizacyjną a decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 16 września 2015 r. zarzucono: - naruszenie prawa materialnego art. 35 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i nie zbadanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i w efekcie wydanie pozwolenia na budowę dodatkowej linii SN 15 kV, którego to zamierzenia inwestycyjnego nie obejmowała decyzja lokalizacyjna, choć zdaniem skarżącej organ miał obowiązek wytknąć tę niezgodność inwestorowi i w konsekwencji odmówić pozwolenia na budowę; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadami praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, w szczególności poprzez wieloletnie celowe przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa przez Starostę Wolsztyńskiego i Wojewodę Wielkopolskiego, prowadzące w konsekwencji do upływu okresu 5 letniego, co jest rażąco sprzeczne z przywołanymi wyżej dyrektywami postępowania administracyjnego; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w niniejszej sprawie powinien był to uczynić, w szczególności winien uwzględnić zarzut nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego, który uzasadniony był wyjściem w decyzji o pozwoleniu na budowę poza ramy ustalone decyzją lokalizacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione. Decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w niniejszej sprawie powinien był to uczynić. Zarzut ten jest uzasadniony. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (wyroki NSA z 28 lutego 2017 r., II FSK 284/15 - LEX nr 2269950; z 7 grudnia 2016 r., II OSK 585/15 - LEX nr 2205940). Zobowiązanie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje na to, że sąd ten nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu odwoławczego i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., I FSK 1236/15 - LEX nr 2247490). W rozpatrywanej sprawie należy zauważyć, że niezależnie od niniejszej sprawy – toczącej się w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – w tym samym czasie toczyło się postępowanie dotyczące ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego – tej samej inwestycji, która była przedmiotem decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Skoro zatem postępowanie dotyczące ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostało prawomocnie zakończone przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy, to Sąd I instancji winien był rozważyć, czy przed zakończeniem tamtego postępowania rozpatrywanie niniejszej sprawy nie jest przedwczesne. To, jak zakończy się tamto postępowanie może bowiem mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zatem uzasadniony. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 i art. 8 k.p.a., bowiem Sąd tych przepisów nie stosował. Sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznając, że w sprawie tej zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie sprawy, Sąd I instancji nie stosował również art. 35 prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej miały usprawiedliwione podstawy, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.