II OSK 3033/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 350/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi G. M. i A. M. na czynność Prezydenta M. w przedmiocie włączenia budynków do gminnej ewidencji zabytków postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 350/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę G. M. i A. M. na czynność Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie włączenia budynków do gminnej ewidencji zabytków. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. małżonkowie G. M. i A. M. wnieśli skargę na czynność Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie włączenia należących do nich budynków położonych w [...] przy ul. Ch. [...], [...] i [...] do gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 491/19, odrzucił powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przyjmując, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 189/20, uchylił zaskarżone postanowienie z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 491/19, wskazując, że zaskarżona czynność jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zaniechał ustalenia, kiedy zaskarżona czynność w postaci ujęcia nieruchomości skarżącego w gminnej ewidencji zabytków została dokonana, tymczasem ma to istotne znaczenie dla ustalenia terminowości wniesienia skargi do sądu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym tryb wniesienia skargi na tego rodzaju czynność reguluje art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Wniesienie skargi nie musi być poprzedzone wniesieniem środka zaskarżenia albo wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy stan prawny obowiązuje dla czynności dokonanych przed 1 czerwca 2017 r. Dotychczasowe brzmienie art. 53 § 2 p.p.s.a. (t.j.Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zakładało natomiast, że skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie na piśmie, zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., można wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestia wniesienia skargi w terminie powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozważona. W tym celu, Sąd pierwszej instancji powinien m.in. wezwać organ administracji do przedłożenia wszystkich dokumentów związanych z ujęciem budynków, których dotyczy sprawa, w gminnej ewidencji zabytków oraz innych dokumentów związanych z tą czynnością, w szczególności pism skarżących oraz organ organu administracji, w tym działającego za Prezydenta Miasta Sopotu Miejskiego Konserwatora Zabytków. Ze znajdujących się w aktach sprawy pism wynika bowiem, że przedstawione przez organ administracji akta mogą nie stanowić całej dokumentacji dotyczącej zaskarżonej czynności. NSA w związku z tym nie wyklucza, że Sąd pierwszej instancji uzyska dowody stwierdzające, że skarżący o dokonaniu zaskarżonej czynności wiedzieli znacznie wcześniej niż wynika to z dotychczas ujawnionych dokumentów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 350/20 odrzucił skargę. Prezydent Miasta Sopotu, w odpowiedzi na pismo z zapytaniem o datę włączenia budynków oznaczonych numerami [...], [...] i [...] przy ul. Ch. w [...] do gminnej ewidencji zabytków, nie podał konkretnej daty, a jedynie wskazał, że obiekty te są ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a to oznacza, że Gmina Miasta Sopotu ma obowiązek ujęcia ich w gminnej ewidencji zabytków. Sąd pierwszej instancji przyjął jednak, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków miało miejsce przed rokiem 2012 r., gdyż w piśmie z [...] stycznia 2012 r., kierowanym do skarżących, organ wskazywał na okoliczność pozostawania należących do nich nieruchomości (nr [...] i [...] przy ul. Ch. w [...]) w gminnej ewidencji zabytków. Sąd pierwszej instancji przyjął w związku z tym za obowiązujący w rozpoznawanej sprawie stan prawny sprzed 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że skarżący powinni byli poprzedzić skargę do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z [...] maja 2019 r., jednak to wezwanie było spóźnione, gdyż co najmniej od 2012 r. skarżący posiadali wiedzę o ujęciu ich nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Sąd uznając, że spóźnione wezwanie było bezskuteczne, a więc nie można było uznać, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia, odrzucił skargę za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie, zarządzeniem z [...] września 2020 r. uznanym za skargę kasacyjną, skarżący: I. podtrzymali zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 22 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. – dalej: ustawa o ochronie zabytków) przez bezpodstawną zmianę wpisu Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) w Gdańsku dokonaną przez Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu w zakresie rozszerzającego wpisu odnośnie budynków nr [...], [...] do ewidencji gminnej zabytków oraz bezpodstawnego wpisania budynku nr [...] do gminnej ewidencji zabytków; 2) naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków przez bezpodstawne uznanie, że budynku nr [...], [...] i [...] położone w [...] przy ul. Ch. [...] są zabytkami w rozumieniu ustawy; 3) naruszenia art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w przedmiocie uznania, że domy nr [...], [...] i [...] stanowią zabytki nieruchome wbrew wpisowi WKZ w Gdańsku w zakresie ochrony werand drewnianych budynków nr [...] i [...] oraz stolarki drzwiowej i okiennej budynku nr [...]. II. dodatkowo zarzucili: 1) obrazę art. 7 Konstytucji w zw. z art. 20, 21 i 45 Konstytucji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budynki nr [...], [...] i [...] stanowiące własność skarżących mogły zostać wpisane do gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Sopocie bez wiedzy i udziału skarżących; 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia Sądu pierwszej instancji w zakresie dokonanych przez Sąd ustaleń, które zostały następnie przyjęte jako podstawa uzasadnienia postanowienia, że rzekomo strona skarżąca od 2012 r. wiedziała, że budynki są wpisane do gminnej ewidencji zabytków; 3) nieważność postępowania z uwagi na orzekanie przez sędziego Dariusza Kurkiewicza w Sądzie pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie sygn. akt II SA/Gd 350/20, mimo, że orzekał w tej sprawie poprzednio (sygn. akt II SA/Gd 439/19) jako Sąd pierwszej instancji co do istoty, oraz pozostawanie przez tego sędziego w osobistym personalnym konflikcie z pełnomocnikiem skarżących z uwagi na naganne zachowania sędziego w sprawie "II SA/Gd 439/17", co nastąpiło z obrazą art. 18 pkt 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Sopotu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że co najmniej od 2012 r. skarżący posiadają wiedzę o pozostawieniu należących do nich nieruchomości gminnej ewidencji zabytków co oznacza, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione pismem z [...] maja 2019 r. nastąpiło z przekroczeniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., na co, zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., przysługuje środek odwoławczy w formie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna stanowi bardzo sformalizowany środek prawny, dlatego jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), co ma zapewnić odpowiedni poziom merytoryczny i formalny tej czynności. 3. Skarga kasacyjna została częściowo oparta na błędnej podstawie prawnej. Powołane przepisy - art. 16 § 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) - zostały bowiem uchylone z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271), zatem w dniu wniesienia skargi kasacyjnej nie obowiązywały. Błędnie również powołano art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., skoro zaskarżona czynność w postaci ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowi akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 189/20. 4. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. 5. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę, orzekał na podstawie przepisów postępowania. Postanowienie o odrzuceniu skargi jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i nadaniem jej dalszego biegu, w związku z tym na tym etapie sąd nie dokonuje merytorycznego rozpoznania zarzutów. Za chybione i przedwczesne należy więc uznać zarzuty naruszenia art. 22 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków oraz naruszenia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 20, 21 i 45 Konstytucji. Przepisów tych Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wydając zaskarżone postanowienie. Pozostałe zarzuty, a więc zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz zarzut nieważności postępowania, stanowią przedmiot dalszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. 6. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada przesłanki nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w punktach 1 – 6 tego przepisu, w tym m.in., jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Skarżący wskazują na nieważność postępowania z uwagi na wydanie zaskarżonego orzeczenia przez sędziego, który wydał również uchylone postanowienie w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 439/19, i który pozostaje w osobistym konflikcie z pełnomocnikiem skarżących. Przesłanki wyłączenia sędziego regulują art. 18 i 19 p.p.s.a. Z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wynika, że sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, ale z wyłączeniem art. 185 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie obowiązywał przepis nakazujący ponowne rozpoznanie sprawy w innym składzie sądu. W odniesieniu do osobistego konfliktu pełnomocnika skarżących z sędzią, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, należy wskazać, że na podstawie art. 19 p.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności. Subiektywne przekonanie strony na temat negatywnego nastawienia danego sędziego względem strony oraz braku bezstronności, nie stanowi okoliczności uzasadniającej wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, zarzuty co do braku bezstronności sędziego wydającego zaskarżone postanowienie, stawiane przez skarżącego i uzasadniane zajściem między skarżącym będącym pełnomocnikiem stron, a sędzią na rozprawie w odrębnej sprawie administracyjnej, zostały wyjaśnione w piśmie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z [...] listopada 2017 r. (k. 141 akt), który po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że są one nieuzasadnione. Jednocześnie pełnomocnik skarżących nie złożył w rozpoznawanej sprawie wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania. 7. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego należy wskazać, że skarżący formułując ten zarzut nie podał żadnej podstawy kasacyjnej. Tymczasem, skarga kasacyjna powinna spełniać dwojakiego rodzaju wymagania: 1) formalne, przewidziane dla pisma strony, określone w art. 45, art. 46 oraz art. 215 p.p.s.a., 2) o charakterze materialnym (konstrukcyjnym), przewidzianym tylko dla skargi kasacyjnej zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 176 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki w wymaganiach skargi kasacyjnej dzielą się na usuwalne, podlegające konwalidacji, jak i nieusuwalne, które czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiającą dokonanie jej merytorycznej oceny (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 751). Jak wskazuje się w orzecznictwie, braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji (wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1966/12; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12). Prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej polega na podaniu konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1449/10; z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 785/20). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, naruszenia którego przepisu prawa dotyczy zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Skarżący, ani w zarzucie podnoszącym błędy w ustaleniach faktycznych, ani w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazał przepisu stanowiącego podstawę kasacyjną dla tego twierdzenia. W takim przypadku omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie może zostać merytorycznie rozpoznany. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.