II OSK 3052/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 229/17 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku produkcyjno-usługowego wraz z przyłączami oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 229/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku produkcyjno - usługowego wraz z przyłączami. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwany dalej w skrócie jako ŁWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), którym odmówiono T. M. wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku produkcyjno–usługowego, przyłącza wodno-kanalizacyjnego i energetycznego oraz zjazdu zlokalizowanych na nieruchomości w Łodzi przy ul. [...], działki nr [...]i [...],obręb [...]oraz działki nr [...][...],obręb [...]. W motywach wyroku oddalającego skargę T. M. na wskazane wyżej postanowienie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę a następnie wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji w postępowaniu nieważnościowym, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego może być prowadzone jedynie w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). W niniejszej sprawie z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę wskazanego wyżej budynku, nie było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ani też do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego dotyczącej ww. rozbudowy części budynku produkcyjno-usługowego. Brak było podstaw do orzekania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego i elektrycznego oraz zjazdu na nieruchomość. W świetle przepisów Prawa budowlanego, po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) po zakończeniu budowy przyłącza wodno-kanalizacyjnego i przyłącza elektrycznego oraz zjazdu na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], nie było wymagane zawiadomienie o zakończeniu budowy organu nadzoru budowlanego, a zatem inwestor nie mógł skorzystać z przewidzianej art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego możliwości wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. M. zaskarżył go w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61a § 1 w związku z art. 61 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd podtrzymał stanowisko organu, który odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku produkcyjnego - usługowego przy ul. [...] w Łodzi, pomimo braku istnienia uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie mogłoby zostać wszczęte, a co więcej pomimo tego, że w niniejszej sprawie zachodzi wymagana prawem konieczność uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, a co za tym idzie wszczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego jest obowiązkiem organu; tymczasem sąd nie dokonał właściwej kontroli działań organu administracji publicznej, w szczególności pozwolił na działanie niezgodne z przepisami K.p.a.; b) art. 7 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy jako przepis wyrażający podstawową zasadę postępowania administracyjnego winien być zawsze stosowany przez organy administracji; zatem w niniejszym stanie faktycznym organ winien podjąć wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a tymczasem odmówił on wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy jego wszczęcie jest wymagane przepisami prawa w celu dokonania legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego; 2) przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 59a w związku z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego w celu wydania pozwolenia na użytkowanie z uwagi na uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej pozwolenie na budowę, podczas gdy zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem oraz praktyką w sytuacji uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę po wybudowaniu obiektu budowlanego, w celu dokonania tak zwanej legalizacji obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora powinien wszcząć postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, przeprowadzając wcześniej obowiązkową kontrolę zgodności wybudowanego obiektu z projektem budowlanym, nie zaś z decyzją administracyjną, gdyż ta została wyeliminowana z obrotu; b) art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania z uwagi na nadzwyczajną sytuację, w której znalazł się skarżący wskutek wykonania robót budowlanych w sposób zgody z wydaną mu decyzją o pozwoleniu na budowę, która następnie po zrealizowaniu inwestycji została uznana za nieważną, co prowadzi do rażącego pokrzywdzenia skarżącego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Istota sporu w tej sprawie dotyczy dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy przed złożeniem wniosku o wydanie takiej decyzji nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę danego obiektu. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku, gdy obiekt budowlany został wybudowany w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, to w pierwszej kolejności taka inwestycja musi zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Nie może to nastąpić poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie objętym art. 55-59 Prawa budowlanego. Taki pogląd wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2925/12, opub. w Lex nr 1575624) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni go podziela. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59a w związku z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego w celu wydania pozwolenia na użytkowanie z uwagi na uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie w przypadku unieważnienia pozwolenia na budowę, które jednocześnie zatwierdzało projekt budowlany, w obrocie prawnym nie występuje samodzielnie projekt budowlany zatwierdzona taką decyzją. Tym samym organ nadzoru budowlanego nawet zmierzając do wydania pozwolenia na budowę nie miałby możliwości dokonania obligatoryjnej oceny zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub z projektem architektoniczno-budowlanym wymaganym art. 59a ust. 2 pkt 1-2 Prawa budowlanego. W procesie inwestycyjnym projekt budowlany tylko wówczas stanowi podstawę do prowadzenia robót budowlanych i późniejszej oceny zgodności tych robót, jeżeli zostaje on zatwierdzony właściwą decyzją. Wynika to wprost z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe należy stwierdzić, że w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zatwierdzającego jednocześnie projekt budowlany, organ nadzoru budowlanego nie może dokonywać oceny zgodności wybudowanego obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym unieważnioną decyzją. W okolicznościach tej sprawy nie było więc podstaw do przeprowadzania, stosownie do art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59a tej ustawy. W pełni trafnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w przypadku, gdy po zrealizowaniu robót budowlanych nastąpi unieważnienie pozwolenia na budowę, to wówczas należy wszcząć postępowanie w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ tak zrealizowane roboty stanowią inną sytuację niż określona w art. 48 ust. 1 tej ustawy. Taki pogląd zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 316/14, opub. w Lex nr 1987206; wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 571/13, opub. w Lex nr 2135467; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2766/15, opub. w Lex nr 2322788; wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1778/15, opub. w Lex nr 2169049). Pogląd ten w pełni aprobuje w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym niezasadnym jest zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy te umożliwią doprowadzenie wybudowanego już obiektu do stanu zgodnego z prawem po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i dopiero po zakończeniu tego postępowania może zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. To w interesie samego skarżącego jest zalegalizowanie w trybie naprawczym już wykonanej inwestycji. Nie są usprawiedliwione także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 w związku z art. 61 K.p.a. i w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd podtrzymał stanowisko organu odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomimo braku istnienia uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie mogłoby zostać wszczęte. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w przypadku żądania wszczęcia postępowania wniesionego przez osobę nie będącą stroną lub gdy żądanie to z innych uzasadnionych przyczyn nie może spowodować wszczęcia postępowania, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia danego postępowania. Nie stanowiło naruszenia ani art. 61a § 1, ani też art. 61 K.p.a. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie z powodu unieważnienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej jednocześnie projekt budowlany, nie było możliwości wszczynania odrębnego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, zanim nie nastąpi zakończenie postępowania naprawczego przewidzianego art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem odrębnego trybu legalizacji obiektów budowlanych w oparciu o art. 55-59 Prawa budowlanego. W związku z tym wniosek skarżącego nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w oparciu o art. 61 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie co do zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym organ winien podjąć wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a nie odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy jego wszczęcie jest wymagane przepisami prawa w celu dokonania legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże przepis ten zawierający zasadę prawdy obiektywnej dotyczy już wszczętego postępowania administracyjnego, a nie etapu przed jego wszczęciem. Ustosunkowując się do tego zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że Prawo budowlane w art. 55-59 nie reguluje trybu legalizacji obiektów budowlanych, a kwestia wszczęcia odrębnego postępowania naprawczego objętego art. 50-51 ww. ustawy nie jest objęta granicami tej sprawy. Wskazany w podstawach kasacyjnych art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11, opub. w Lex nr 1145065; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11, opub. w Lex nr 1083687). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.