II OSK 3110/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 146/24 w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 146/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. C. (dalej jako: cudzoziemka, skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej jako: Wojewoda, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy (pkt 1.) stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (pkt 2.) zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 60 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem, (pkt 3.) oddalił skargę w pozostałym zakresie i (pkt 4.) orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu) cudzoziemka, będąca obywatelką Republiki F., po uprzednim wniesieniu ponaglenia, złożyła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie załatwienia jej wniosku z 9 marca 2023 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powołując się na treść art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej jako: u.p.o.u. lub ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że regulacje wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi, niebędącemu obywatelem Ukrainy, zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.) należało uznać za niezgodne z art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. poz. 343 nr 1; dalej jako: dyrektywa 2011/98/UE). Stwierdził, że niedopuszczalna jest modyfikacja terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy. Ponadto sąd pierwszej instancji ocenił, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w tym art. 100c i art. 100d tej ustawy, ograniczające prawo do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, obejmują tylko tych obywateli Ukrainy, których bezpośrednio dotyczą przepisy u.p.o.u. Warunek ten nie został spełniony w przypadku skarżącej, skoro jest obywatelką Republiki F. Wojewódzki Sąd wskazał, że skarżąca złożyła wniosek 9 marca 2023 r., a do dnia wydania wyroku, Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia w jej sprawie, zatem nie dochował terminu wynikającego z art. 112a u.c., co legło u podstaw stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego. Organ zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów u.p.o.u., skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy; b. art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy; c. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej jako: u.c. lub ustawa o cudzoziemcach); d. art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął; e. art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybywają na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego, f. art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; b. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; c. art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d u.p.o.u. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności; d. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2-3a, art. 61 § 3 i § 3a k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe; e. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie zaś o uchylenie wyroku w powyższym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Wojewoda wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna Wojewody została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy łączą się one z zarzutami naruszenia prawa materialnego i w istocie sprowadzają się do odmowy zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 100d u.p.o.u., co doprowadziło do konkluzji, że Wojewoda pozostaje w stanie bezczynności. Z tego względu celowe jest łączne rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r., nr 343, poz. 1; dalej jako: dyrektywa 2011/98/UE) nie stanowi podstawy do odmowy stosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Pogląd ten wyrażono m. in. w wyrokach NSA: z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1084/24; z 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1183/24; z 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2144/24; z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1601/24 i II OSK 1419/24; z 21 maja 2025 r., sygn. II OSK 2932/24; z 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1183/24 – a Sąd w niniejszym składzie w pełni go aprobuje. W tym miejscu należy powtórzyć za powołanymi powyżej orzeczeniami, że dyrektywa 2011/98/UE została prawidłowo implementowana do polskiego porządku prawnego. Ponadto w art. 5 ww. dyrektywy wyrażono zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich w zakresie skutków niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym we wskazanym powyżej przepisie. Nie można także tracić z pola widzenia, że celem dyrektywy 2011/98/UE było uregulowanie sytuacji normalnej, jak wskazano w motywie piątym – procedura powinna uwzględniać "zwykłe obciążenie pracą administracji państw". Natomiast na skutek inwazji rosyjskich sił zbrojnych na Ukrainę, nastąpił masowy napływ wysiedleńców z Ukrainy na terytorium Unii Europejskiej – potwierdzony decyzjami wykonawczymi Rady UE tj. decyzją wykonawczą Rady 2022/382 z 3 marca 2022 stwierdzającą istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. U. UE. L. z 2022 r., poz. 71, nr 1) i kolejnymi decyzjami wykonawczymi Rady w tym przedmiocie (decyzje wykonawcze 2023/2409 i 2024/1836). Powołane powyżej decyzje wykonawcze wskazują na napływ na teren Unii Europejskiej ponad 4 mln wysiedleńców z Ukrainy, a wciąż zauważalna jest tendencja wzrostowa. Wystąpiła zatem okoliczność ekstraordynaryjna, niemająca precedensu w dotychczasowej historii Unii Europejskiej, która uzasadnia wprowadzenie szczególnych środków w procedurze dotyczącej cudzoziemców. Należy podkreślić, że art. 37 Konstytucji RP wprowadzający zasadę powszechności korzystania z wolności praw konstytucyjnych (ust. 1), przewiduje możliwość jej ograniczenia względem cudzoziemców (ust. 2). Wynikające z art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ograniczenie ma charakter usprawiedliwiony nadzwyczajnymi okolicznościami i z uwagi na epizodyczny charakter, należy je uznać za proporcjonalne. Wskazane przepisy nie wyłączają prawa do sądu, ale prowadzą do jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Polski. Prowadzi to do wniosku o dopuszczalności wprowadzenia w art. 100c i 100d u.p.o.u. norm regulujących bieg terminu na załatwienie sprawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanął na stanowisku, że wskazany powyżej przepis dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, podczas gdy cudzoziemka jest obywatelką F. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że art. 100c i 100d u.p.o.u. mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców tj. każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 3 pkt 2 u.c.), nie zaś jedynie do obywateli Ukrainy w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.o.u. (por. m. in. wyroki NSA z: 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2608/23; z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2012/24; z 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2932/24; z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 i II OSK 2939/24, z 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24 – i cyt. tam orzecznictwo). Argumentacja przemawiająca za przyjęciem przeciwnej koncepcji, opierająca się na systematyce aktu prawnego i przyznanych obywatelom Ukrainy uprawnieniach, jest niewystarczająca i nie przystaje do skutków, jakie wywołałoby takie rozumienie omawianych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 9 marca 2023 r. (data wpływu), a zatem w okresie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. W czasie obowiązywania tego przepisu, terminy na załatwienie spraw nie rozpoczęły biegu, a zatem nie mógł powstać stan bezczynności organu. Sąd wydał wyrok w sprawie bezczynności Wojewody w dniu 20 sierpnia 2024 r., zaś 1 lipca 2024 r. wszedł w życie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej jako: ustawa nowelizująca). Zgodnie z tym przepisem w art. 100d w ust. 1 u.p.o.u. wprowadzono zmianę a wyrażenie "do dnia 30 czerwca 2024 r.", zastąpiono wyrazami "do dnia 30 września 2025 r." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniały wprowadzenie art. 100d u.p.o.u. nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym prezentowane jest stanowisko, że w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p.u. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki NSA: z 13 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 2939/24 i II OSK 2940/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24; z 19 maja 2025 r., sygn. akt: II OSK 2645/24, II OSK 2659/24, II OSK 2658/24, II OSK 2653/24, II OSK 2817/24, II OSK 2845/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24, II OSK 2924/24, II OSK 2930/24, II OSK 2740/24, II OSK 2927/24, II OSK 2921/24, II OSK 2926/24, II OSK 2587/24). W powołanych powyżej wyrokach wskazano, że niezgodność art. 100d u.o.p.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym pominięcie przez sąd określonego przepisu ustawy w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych, w których stwierdzenie naruszenia Konstytucji RP jest niewątpliwe i istotne. Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zakładając słuszność tego stanowiska, należy zauważyć, że o ile terminy na załatwienie sprawy rozpoczęły bieg 1 lipca 2024 r., to ani termin wynikający z art. 112a u.c. (60 dni), ani tym bardziej termin wynikający z dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące), nie upłynął w chwili wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji. Analiza postawionych sądowi pierwszej instancji zarzutów prowadzi do wniosku o trafności stanowiska Wojewody, który słusznie wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do odmowy zastosowania art. 100d u.p.o.u. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego, a na mocy art. 151 p.p.s.a. w tej części skargę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni art. 100c i 100d u.p.o.u., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.