II OSK 329/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 775/17 w sprawie ze skargi N. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 775/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. K., reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych W. K. i E. D., na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,20 m x 4,08 m, przylegającego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w miejscowości W. przy ul. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "ppsa", wniosła E. D. jako przedstawiciel małoletniej N. K., zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 § 1 i 2 ppsa zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo Budowlane, "p.b." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dowolność organu administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,20 m x 4,08 m, przylegającego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w miejscowości W., co skutkowało skierowaniem nakazu rozbiórki w stosunku do małoletniej N. K., podczas gdy przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowi, iż adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Osoby te zostały wymienione właśnie w takiej kolejności, co oznacza, że w pierwszej kolejności to inwestor powinien być odpowiedzialny za wykonanie nakazu rozbiórki, jako ten podmiot, który jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia, a więc jako podmiot odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. W ocenie skarżącej, skierowanie nakazu rozbiórki do aktualnego właściciela, którym jest małoletnia N. K., stanowi jej nieuzasadnione obciążenie, a w stosunku do inwestora – ojca małoletniej, W. K. – nieuzasadnionym zwolnieniem, bo to on powinien ponieść wszystkie ciężary związane z wykonaniem rozbiórki, 2) art. 49b ust 3 p.b. w zw. z art. 99 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, "kro", w zw. z art. 101 § 3 kro oraz 34 § 1 kpa poprzez uznanie, że małoletnia N. K. nie spełniła obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust 2 p.b., podczas gdy do jego spełnienia zostali wezwani rodzice, którzy nie mogą bez zgody sądu rodzinnego wykonywać czynności przekraczających zwykły zarząd. W ocenie skarżącej organ powinien wystąpić do sądu rodzinnego na podstawie art 34 § 1 kpa w zw. z art. 101 § 3 kro o udzielenie rodzicom zgody na wykonanie czynności, do których wezwał małoletnią. Ponadto małoletnia ponosi konsekwencje nieprawidłowego działania swojego przedstawiciela ustawowego, co narusza zasady z art. 7 i 9 kpa dotyczące dbania z urzędu o ochronę praw osób, które nie są w stanie podjąć obrony swoich praw w toczącym się postępowaniu, a niewątpliwie małoletnia jest osobą, która nie może podjąć takiej obrony, 3) art. 52 p.b. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane poprzez kierowanie się przez organ administracji publicznej przesłanką prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą na gruncie przedmiotowej sprawy jest prawo własności, przysługujące aktualnie na rzecz małoletniej N. K., podczas gdy przepis art. 52 Prawa budowlanego w żaden sposób ani pośrednio, ani bezpośrednio nie odwołuje się do niej. Jednocześnie należy zauważyć, że art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wymienia w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością, obok prawa własności, także zarząd, przez co należy wnioskować, że organ administracji powinien w pierwszej kolejności skierować nakaz rozbiórki do inwestora, którym był ojciec małoletniej, W. K., posiadający aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu zarządu majątkiem małoletniej N. K. i byłby w stanie zrealizować nałożony na niego obowiązek, a który to, jako inwestor, był odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego, 4) art. 98 § 3 kro w zw. z art. 98 § 2 pkt 2 kro w z w. z art 99 kro poprzez uniemożliwienie działania małoletniej N. K. w postępowaniu administracyjnym przez kuratora ustanowionego przez sąd opiekuńczy, w sytuacji gdy żadne z rodziców małoletniej nie może skutecznie jej reprezentować w niniejszym postępowaniu administracyjnym, bowiem w sprawie zachodzi ewidentnie konflikt interesów pomiędzy małoletnią N. K. a jej rodzicami polegający na tym, że organ nadzoru budowlanego zobowiązał do rozbiórki małoletnią N. K., podczas gdy budynek ten został wybudowany przez ojca małoletniej, W. K., będącego wówczas właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem może dojść do realnego konfliktu interesów małoletniej i jej przedstawicieli ustawowych. Tym samym małoletnia poniesienie odpowiedzialność za działania własnego ojca, a w tej sytuacji nie może być skutecznie reprezentowana przez matkę; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki została wydana z istotnym naruszeniem art. 52 Prawa budowlanego, 2) art. 6 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że w 2008 r. została przeprowadzona, przez Starostę Powiatu [...], modernizacja ewidencji gruntów oraz budynków, podczas której zatwierdzono znajdujące się na nieruchomości budynki, w tym także ten, którego dotyczy sprawa, przy czym organ administracji nie zgłaszał wówczas żadnych zastrzeżeń co do ich legalności, podczas gdy organ administracji jest obowiązany czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednakże organ nie dopełnił wówczas swojego obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej, że prawdopodobnie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego i dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków, co w ocenie strony skarżącej mogło przez nią zostać potraktowane jako legalizacja budynku, 3) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy co do osoby inwestora, a więc co do osoby, w stosunku do której w pierwszej kolejności powinien zostać skierowany nakaz rozbiórki. W tym miejscu należy podnieść, że brak tytułu prawa własności nie wyklucza nałożenia obowiązku nakazu rozbiórki, gdyż przepisy prawa budowlanego wskazują również na inne tytuły, które przyznają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ administracji w zastrzeżonej decyzji naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niezasadnie oddalił skargę w całości. W oparciu o powyższe zarzuty, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 185 § 1 ppsa w zw. z art. 203 ppsa, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję PWINB w R. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz, na zasadzie art. 61 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie wskazanych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. podkreślić należy, że jest on nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone (co zresztą zostało podniesione w zarzucie 4, odnoszącym się do naruszeń prawa procesowego). W konsekwencji nietrafny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych – pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi – uwzględniając ją. Są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą one być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Następnie wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego, w toku przeprowadzonego postępowania, ustaliły, że na działce nr [...], w miejscowości W., przy ul. [...], znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 4,20 m x 4,08 m, przylegający do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek ten posiada jedno pomieszczenie, samodzielną konstrukcję, składa się z 6 słupów drewnianych ustawionych na płycie betonowej, nad którymi wykonano zadaszenie i jest obudowany listwami PCV. Przedmiotowy budynek nie jest objęty pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego z [...] września 1998 r., nr [...], ani stanowiącym załącznik do decyzji projektem budowlanym. Organy stwierdziły, że budynek gospodarczy został wybudowany zaraz po wybudowaniu budynku mieszkalnego, do którego przylega, bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia. Za dokonanie takiego zgłoszenia, słusznie, nie uznano także faktu, że w 2008 r. Starosta Powiatu [...] naniósł przedmiotowy obiekt w operacie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, następnie do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a wobec niewykonania przez zobowiązaną nałożonych na nią obowiązków – do wydania nakazu rozbiórki. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami. Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że sprowadzają się one do uznania, że N. K., jako osoba małoletnia, nie mogła być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. Stanowisko to, z poniższej wskazanych względów, nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Wskazać trzeba, że treść przywołanego przepisu nie obliguje organu administracji do wskazywania adresata decyzji bezwzględnie w takiej kolejności, jaka została wymieniona w ustawie. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, powinien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, LEX nr 2316818). Za kryterium wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę uważa się więc posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji – nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 990/17, LEX nr 2644913). Wobec powyższego, organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 Prawa budowlanego, powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który zawsze posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b. w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1090/13, LEX nr 1512732). W niniejszej sprawie, jak bezspornie ustalono, właścicielem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, jest małoletnia N. K. Na podstawie art. 8 § 1 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, co oznacza, że osoba małoletnia, może być podmiotem praw i obowiązków, może być właścicielem nieruchomości zabudowanej, a tym samym może również być podmiotem praw i obowiązków, wynikających m.in. z przepisów prawa budowlanego. Dopiero posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych uzależnione jest od uzyskania pełnoletności (art. 11 k.c.). Co do możliwości działania, to art. 30 § 2 k.p.a. określa, że osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym – rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską (art. 98 § 1 k.r.o.). Z kolei § 2 art. 98 k.r.o. określa sytuacje, kiedy żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka – przy czynnościach prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską (pkt 1) oraz przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania (pkt 2). Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądem lub innym organem państwowym (art. 98 § 3 k.r.o.). Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, przedstawicielami ustawowymi N. K. są E. D. oraz W. K. – poprzedni właściciel oraz inwestor przedmiotowego budynku gospodarczego. Kwestia nałożenia na małoletnią obowiązków wynikających z Prawa budowlanego nie wyczerpuje więc hipotezy przepisu z art. 98 § 2 k.p.a. – nie jest ani czynnością między skarżącą a innym dzieckiem jej rodziców, ani między skarżącą a jej rodzicem (z zastrzeżonym w art. 98 § 2 pkt 2 k.p.a. wyjątkiem). Powyższe oznacza, że w zakresie wykonania nakładanych na nią przez organy nadzoru budowlanego obowiązków, skarżąca mogła być reprezentowana przez jednego ze swoich przedstawicieli ustawowych (rodziców) – nie wystąpił między nimi konflikt interesów, a więc nie było konieczności ustanowienia przez sąd opiekuńczy kuratora reprezentującego dziecko (art. 99 k.r.o.). Nie ma też wątpliwości, że wystąpienie do właściwych organów administracji publicznej mające na celu uzyskanie dokumentów pozwalających na uniknięcie przez dziecko sankcji administracyjnej w postaci przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego nie wiąże się z podejmowaniem czynności zobowiązujących o skutkach obciążających majątek małoletniego. Czynności te, prowadzące przecież do legalizacji danego obiektu, mogą wyłącznie przyczynić się do ochrony tego majątku, a nie do jego uszczuplenia, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki. Ponadto, wykonanie nałożonego obowiązku mieści się w dyspozycji art. 101 § 1 k.r.o., który obliguje rodziców do zarządzania majątkiem dziecka ze szczególną starannością, a więc ze starannością kwalifikowaną, o wyższych standardach niż staranność określana mianem zwykłej. Pozyskanie dokumentacji niezbędnej do kontynuowania procesu legalizacji nie stanowi zatem czynności przekraczających zwykły zarząd majątkiem dziecka, co oznacza, że i do tej czynności, którą mógł wykonać jeden z przedstawicieli ustawowych skarżącej, nie była potrzebna zgoda sądu opiekuńczego. Dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się również nieskuteczne. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.