II OSK 3396/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 142/18 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz W. D. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Rz 142/18, oddalił skargę W. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych. W skardze do WSA W. D. podała, że podtrzymuje odwołanie złożone od decyzji PINB. Podniosła, że budynki, których dotyczą rozstrzygnięcia organów były pierwotnie w dobrym stanie, jednak zostały zniszczone przez "sprawców". Wskazała, że w sprawie tej prowadzone jest śledztwo karne, a rozbiórka świadczyłaby o braku zabudowań zgodnie z oświadczeniem pracownika Starostwa Powiatowego, że działka nr [...] jest pastwiskiem. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarżąca w toku postępowania domagała się zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażającej nakazy z zakresu prawa budowlanego, poprzez wyznaczenie dłuższego terminu wykonania tych rozstrzygnięć. Taką treść żądania zawiera pismo W. D. z [...] września 2017 r. Organy nie uwzględniły tego żądania, zaś uzasadnienie tej odmowy jest, w ocenie Sądu, przekonujące i znajduje pokrycie w regulacji art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu, słusznie wyargumentowano, że zmianie decyzji jednoznacznie sprzeciwia się fakt złożenia wniosku po znaczącym upływie terminu realizacji decyzji, a ponadto bardzo zły stan zabudowy, grożący niebezpieczeństwem dla chronionych przez prawo wartości. Stan tych obiektów obrazują znajdujące się w aktach administracyjnych kopie zdjęć. Z tych przyczyn jakakolwiek modyfikacja orzeczonego obowiązku nie byłaby zgodna z interesem społecznym czy słusznym interesem strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z art. 155 k.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, że nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rozbiórki jeżeli upłynął termin rozbiórki, podczas gdy tak rygorystyczne stanowisko nie jest uzasadnione i także w przypadku terminu przystąpienia i zakończenia robót rozbiórkowych z art. 67 ust. 1 p.b. należy dopuścić możliwość wnioskowania o jego odroczenie również po jego upływie; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 i w zw. z art. 89 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania, zaniechanie zawiadomienia skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim, możliwości składania wniosków oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowody i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co doprowadziło do niepełnych ustaleń faktycznych w tak istotnej kwestii jak zamiar użytkowania lub remontu/odbudowy obiektów budowlanych przez skarżącą; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie podjęcia przez te organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wskutek pominięcia twierdzeń skarżącej, że obiekty, których rozbiórkę nakazano skarżącej stanowią dowód w innych postępowaniach, co wskazywało na "słuszny interes strony" w odroczeniu realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki, a nie zostało wzięte pod uwagę przez organy i WSA; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a., art. 67 p.b. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. -polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia przez organy ustaleń faktycznych oraz braku należytego uzasadnienia w zakresie osoby "właściciela lub zarządcy" w rozumieniu art. 67 p.b., co doprowadziło do zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia przez organy ustaleń faktycznych oraz braku należytego uzasadnienia w zakresie okoliczności świadczących o chęci użytkowania lub remontu/odbudowy obiektów budowlanych przez skarżącą, co doprowadziło do zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) postępowania, w wyniku którego wydano decyzję nakazującą rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Usprawiedliwione podstawy mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesne, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić je o wszczęciu postępowania, z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4 k.p.a.), a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 16.01.2019r., II OSK 326/17, LEX nr 2624499). Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje więc nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania (wyrok NSA z 27.04.2020r., I OSK 144/19, LEX nr 3030683). Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony powodujące, że wydana decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę (wyrok NSA z 9.07.2021r., III OSK 529/21, LEX nr 3213940). W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z [...] września 2017 r. o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2016 r. wpłynął do organu [...] września 2017 r. Organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] października 2017 r., traktując pismo skarżącej jako wniosek złożony na podstawie art. 155 k.p.a. Od wpływu pisma skarżącej do wydania decyzji upłynęło zatem 13 dni i – jak wynika z akt – doręczona stronie decyzja był pierwszym dokumentem przesłanym przez organ w sprawie. Po złożonym przez skarżącą odwołaniu (pismo z [...] października 2017 r., do organu wpłynęło [...] października 2017 r.), organ II instancji wydał decyzję w dniu [...] listopada 2017 r., kończąc postępowanie administracyjne w około dwa miesiące. Organ odwoławczy również nie poinformował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w prawie materiału dowodowego i przedstawienia swojego stanowiska. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji nie zapewniły stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a poczynione przez nie ustalenia i sposób prowadzenia postępowania nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie przesądzając zatem merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że na obecnym etapie sprawa nie dojrzała do jej załatwienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich. Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 15 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-262 p.p.s.a.