II OSK 3497/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 448/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miasta [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 448/19, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miasta [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto [...], zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1260 ze zm.) - dalej: u.p.s., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o delegację ustawową zawartą w tym przepisie Rada Ministrów ma prawo do określania minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzenia zasadniczego wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, która ma zastosowanie również do Prezydenta Miasta [...]; b) art. 92 ust.1 i art. 7 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie; c) art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.p.s. w zw. z art. 37 ust.1 pkt 4 i ust. 3 u.p.s. w zw. z załącznikiem Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych - Dz.U. z 2018 r., poz. 936 - dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 7 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że powyżej wskazany przepis załącznika do rozporządzenia ma zastosowanie do wynagrodzenia zasadniczego wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, w tym do Prezydenta Miasta [...], podczas gdy został on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, a zatem jako akt prawny rangi podustawowej nie stanowi on podstawy prawnej, która winna być uwzględniana przy ocenie zgodności z prawem uchwały w sprawie wynagrodzenia Prezydenta Miasta [...]; d) art. 36 ust. 2 i 3 u.p.s. i art. 37 ust. 3 u.p.s. - poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której przepisy załącznika Nr 1 - I Tabela - część B — Ip. 2 — tiret 2 do rozporządzenia nie są wiążące, jako wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 4 u.p.s. i w związku z tym sprzeczne z art. 7 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP; e) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – dalej: u.s.g., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że Wojewoda [...] miał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] jako sprzecznej z art. 36 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz załącznikiem Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia, podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy, gdyż został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, a więc z naruszeniem art. 7 i 92 ust. 2 Konstytucji RP, a ww. uchwała jest zgodna z wszystkimi obowiązującymi przepisami prawa regulującymi zasady ustalania wynagrodzenia prezydenta miasta na prawach powiatu do 300 tys. mieszkańców, w szczególności z art. 36 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz art. 37 ust. 3 u.p.s. i w konsekwencji nie może zostać uznana za sprzeczną z prawem; 2. w konsekwencji w/w naruszeń prawa materialnego - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) – dalej: p.u.s.a. oraz 178 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył prawo w trzech aspektach: - uznał, że przepis zawarty w załączniku Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 4 u.p.s.; - uznał, że Rada Miasta [...] nie miała prawa do samodzielnego niezastosowania przepisu rozporządzenia wykraczającego poza delegację ustawową; - w konsekwencji naruszenia opisanego powyżej nie dokonał samodzielnej oceny niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, oraz podobnie jak strona skarżąca kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Organ nadzoru w całości podzielił argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także własne stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym, uwzględnione w całości przez Sąd Wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 182 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a organ administracji w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Nadto należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W warunkach przedmiotowej sprawy, mimo że regułą jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności, usprawiedliwione wydaje się odstępstwo od tej zasady i łączne rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały, na podstawie przepisów prawnych regulujących zasady wynagradzania zawartych w u.p.s., jak i w wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy rozporządzeniu. Przepisy tego rozporządzenia, co wymaga podkreślenia, są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: Kp). Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Tym samym osoba wybrana na to stanowisko w organach gminy przyjmując mandat i obejmując stanowisko wójta (burmistrza, czy prezydenta) wyraża zgodę na zatrudnienie na tych warunkach. W wyroku z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I PK 24/08 (LEX nr 658173) Sąd Najwyższy wskazał, że stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązywany jest na podstawie wyboru. Wójt wybierany jest w wyborach bezpośrednich a czynności pracodawcy wykonuje wobec niego rada gminy. Stosunek pracy wójta należy analizować z uwzględnieniem publicznoprawnych aspektów wykonywania przez niego mandatu, który to mandat wyznacza czas trwania stosunku pracy. Tym samym wskazania wymaga, że o ile kwestia wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych, to jednakże przepisy tej ustawy mocą jej art. 37 ust. 1 zawierają upoważnienie ustawowe do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia m.in. warunki i sposób wynagradzania pracowników, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych przewidziane zostały stawki wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru zarówno te obowiązujące do 30 czerwca 2018 r. (w wysokości identycznej z dotychczas obowiązującymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które utraciło moc 18 maja 2018 r.) jak i te w wysokości obniżonej, obowiązujące od 1 lipca 2018 r. Unormowanie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazuje upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym rada gminy (rada miasta) nie może ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych powszechnie obowiązujących przepisów. W związku z powyższym za słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa uchwała sprzeczna jest z postanowieniami Tabeli B stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że przedział kwoty wynagrodzenia zasadniczego dla prezydenta miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców został określony w załączniku Nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z treścią załącznika Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia, prezydentowi miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców można przyznać wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3800 zł - 5000 zł. Należy zauważyć, że stawki te obowiązują od 1 lipca 2018 r. Powyżej wskazany przepis załącznika do rozporządzenia ma zastosowanie do wynagrodzenia Prezydenta Miasta [...], gdyż jest to miasto na prawach powiatu do 300 tys. mieszkańców. Racje ma zatem Sąd Wojewódzki oraz organ nadzoru stwierdzając, że Rada Miasta [...] ustalając wysokość wynagrodzenia zasadniczego Prezydenta tego miasta jest obowiązana do jego ustalenia na poziomie wskazanym w rozporządzeniu, tj. w kwocie pomiędzy 3800 - 5000 zł, a nie jak ustalono w uchwale na poziomie 6200 zł. Wadliwie zatem w § 2 uchwały ustalono, że miesięczne wynagrodzenie zasadnicze Prezydenta Miasta [...] wynosić będzie 6200 złotych, co stoi - jak słusznie wskazał Sąd meriti - w sprzeczności z postanowieniami art. 36 ust. 2 u.p.s. w związku z załącznikiem Nr 1 -1 Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia. Tymczasem przyznana Prezydentowi Miasta [...] kwota wynagrodzenia zasadniczego jest wyższa od dopuszczalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego w rozporządzeniu, co czyni niemożność uznania uchwały stanowiącej o tym wynagrodzeniu za legalnej. Skarżąca kasacyjnie wadliwie przy tym stoi na stanowisku, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 4 u.p.s., stąd przepisy te nie są wiążące a wskazany przez organ nadzoru przepis rozporządzenia nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy. Przeczy temu tak sposób stanowienia prawa jak i wskazana jako podstawa delegacja ustawowa. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 1, 2 i 3 i art. 37 ust. 3 u.p.s. Zauważyć należy, iż art. 37 ust. 1 u.p.s. zawiera wytyczne dotyczące określenia w rozporządzeniu wydawanym na jego podstawie poszczególnych elementów wynagrodzenia pracowników samorządowych. Zgodnie z treścią ust. 3 maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 tj. pracowników pochodzących z wyboru, w tym prezydentów miast, nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373, 730 i 912). Należy zatem uznać, że wykładnia powyższego przepisu prowadzi do tego, iż określając w rozporządzeniu wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia prezydentów miast Rada Ministrów musi uczynić to w taki sposób, by wysokość wynagrodzenia ustalana przez radę miasta nie mogła określić wynagrodzenia w kwocie wyższej niż kwota wyliczona w sposób określony w art. 37 ust. 3 u.p.s. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ nadzoru dokonując oceny legalności aktów normatywnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, badając je w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych stanowiło już część porządku prawnego, jako że jego przepisy obowiązują od 1 lipca 2018 r. Skoro przepisami tego rozporządzenia Rada Ministrów ustaliła m.in. maksymalną wysokość wynagrodzenia zasadniczego, jakie można ustalić wójtom, burmistrzom i prezydentom miast organ nadzoru obowiązany jest zweryfikować uchwały również w zakresie zgodności z tymi przepisami rozporządzenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzić należy, że wojewodzie przysługują ogólne kompetencje nadzorcze określone właśnie w tym przepisie. Uprawnienie wojewody w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 917/19, z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2788/16.) Wobec powyższego stwierdzić należało, że kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie przepisy nie naruszają norm konstytucyjnych, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tymi unormowaniami organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co oznacza w niniejszej sprawie, że organy gminy podejmując uchwały nie posiadają samodzielnych uprawnień do kwestionowania zgodności aktów prawnych niższego rzędu z Konstytucją RP. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pogląd prezentowany przez stronę skarżącą kasacyjnie w tym zakresie opiera się na orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w odmiennym stanie prawnym, gdyż już po rozstrzygnięciu kluczowych w sprawie kwestii przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.