II OSK 466/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 486/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 486/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącego (inwestora) na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę, nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, części o wym. 10,00 m x 4,00 m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem, przylegającym do budynku mieszkalnego od strony działek sąsiednich. Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał skarżącemu roboty budowlane i zobowiązał go do przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania tej nadbudowy, ponieważ przedmiotowej rozbudowy nie można było uznać jako zrealizowanej w ramach istotnych odstępstw w ramach budowy garażu dwustanowiskowego, który znajduje się w innym miejscu niż przedmiotowa rozbudowa, co też ocenił WSA w Białymstoku w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 385/16. Skarżący zaś nie wykonał obowiązków nałożonych na niego ww. postanowieniem. Dlatego zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ww. ustawy i nałożenia nakazu rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, że w sprawie dokonano prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych, tj. przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, a nie w warunkach istotnego odstępstwa, jaka rzekomo miała miejsce przy budowie garażu dwustanowiskowego. są to zupełnie różne inwestycje. Jak podkreślił organ nadbudowa istniejącego garażu została częściowo wykonana poza obszarem opracowania zatwierdzonego projektu budowlanego, z innej strony budynku mieszkalnego niż dobudowa garażu dwustanowiskowego, na innej kondygnacji i w ich wyniku powstało pomieszczenie o innym przeznaczeniu niż legalnie wybudowany garaż dwustanowiskowy. Powyższe okoliczności świadczą o tym, zdaniem organu, że nadbudowa istniejącego garażu nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale stanowiła odrębne zamierzenie, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną określoną w przepisach art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a w związku z niewykonaniem przez inwestora nałożonych na niego obowiązków – orzekł o nakazanie rozbiórki wykonanej nadbudowy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 8 i art. 11 K.p.a. przez błędną wykładnię przepisów prawa; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz rozpatrzenia sprawy i art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania stron do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi oraz uznając zarzuty skarżącego za niezasadne. W piśmie z dnia 18 listopada 2016 r. skarżący, przedstawiając orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał dodatkowe podstawy do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 486/16, oddalając skargę, wskazał na bezsporne ustalenia stanu faktycznego, z których wynika, że skarżący dokonał nadbudowy istniejącego garażu bez pozwolenia na budowę, co też sam przyznał na rozprawie, wskazując, że nad tarasem zostało pobudowane nowe pomieszczenie. W tych okolicznościach Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze i uwypuklonego w załączniku do protokołu, że kontrolowana w niniejszej sprawie nadbudowa mieści się w granicach pozwolenia na dobudowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] maja 2015 r., Nr [...]) garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły, że przedmiotowa nadbudowa była inwestycją odrębną od budowy ww. garażu dwustanowiskowego na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Dlatego też organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły osobne postępowanie w tym przedmiocie w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego, wszczynając w pierwszej kolejności procedurę legalizacji powstałej samowoli. Skarżący nie doprowadził jednak do legalizacji kontrolowanej nadbudowy, gdyż nie podjął żadnych działań w celu realizacji postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2015 r. Każde zaś niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 3 marca 2011 r., II SA/Bk 694/10; NSA w wyroku z 26 lutego 2013 r., II OSK 2050/11). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. na skutek niepodejmowania czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, które nie zostało oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia powiązania funkcjonalnego i przestrzennego pomiędzy istniejącą bryłą budynku, a nadbudowaną murowaną drugą kondygnacją o wymiarach 10 m x 4 m nad garażem, wskutek czego organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania trybu postępowania określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego; b) art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu indywidualnego obywatela, w sytuacji, gdy brak było dostatecznych przesłanek do umorzenia postępowania, a ponadto interes indywidualny i publiczny wymagał kontynuowania postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, wobec czego koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, tj. może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy niewadliwie oceniono, że przedmiotowa nadbudowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, co obligowało organy nadzoru budowlanego do wdrożenia trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazania wymaga, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej wymaga wykazania, że wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to wymóg skargi kasacyjnej wynikający z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego w skardze kasacyjnej nie wystarczy argumentować, że w sprawie nie wyjaśniono jakiejś okoliczności, lecz dodatkowo wykazania wymaga, czy wskazywany brak postępowania mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano na okoliczność braku wyczerpującego wyjaśnienia powiązania funkcjonalnego i przestrzennego pomiędzy bryłą budynku, a przedmiotową nadbudową. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej wskazano, że nadbudowa jest ściśle powiązana z istniejącym budynkiem. Ponadto w innym zarzucie skargi kasacyjnej wskazuje się, że w związku z przedmiotową nadbudową powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu. Jednak tak sformułowana argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w żaden sposób nie wykazuje aby przedmiotowa nadbudowa została w taki sposób powiązana z istniejącym budynkiem aby niemożliwym było jej wydzielenie do rozbiórki w sposób, który nie zagraża legalnie istniejącej części budynku. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się zatem na gołosłownych i ogólnych sformułowaniach, na których podstawie nie można stwierdzić, czy wskazywana wada postępowania mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., zgodnie z którym wskazuje się na nieuwzględnienie interesu indywidualnego obywatela, w sytuacji, gdy brak było dostatecznych przesłanek do umorzenia postępowania, a ponadto interes indywidualny i publiczny wymagał kontynuowania postępowania, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie nie doszło do umorzenia postępowania, ponieważ sprawa nadbudowy została zakończona rozstrzygnięciem merytorycznym – nakazem rozbiórki. Również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla prawidłowości zastosowania trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego nie wystarczy, o czym już wyżej była mowa, gołosłowne stwierdzenie, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu. Tym samym w okolicznościach tej sprawy nie podważono aktualności tezy, zgodnie z którą nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego. Chodzi tu zatem o pewien sposób konstrukcyjnego powiązania nielegalnie realizowanej nadbudowy z pozostałą częścią obiektu budowlanego, o czym – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie – nie świadczy powiązanie funkcjonalne i przestrzenne pomiędzy ww. częściami budynku, ani twierdzenia dotyczące integralności nadbudowy z budynkiem i ścisłego powiązania nadbudowy z istniejącym budynkiem. Tym samym nie podważono skutecznie aby w sprawie wadliwie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. Nie wykazano zatem aby w sprawie wymagane było zastosowanie trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.