II OSK 509/20

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 346/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na bezczynność [...] Konserwatora Zabytków [...] w przedmiocie wniosku z dnia 11 marca 2019 r. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...]na rzecz [...] Konserwatora Zabytków [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 346/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej na bezczynność [...] Konserwatora Zabytków [...] w przedmiocie wniosku z dnia 11 marca 2019 r. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie opinii dotyczącej prawidłowości robót przy zabytku, wnosząc o zobowiązanie ww. organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia wydania orzeczenia uwzględniającego skargę oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W skardze wskazano, że jeden ze członków Wspólnoty Mieszkaniowej podejmował działania zmierzające do likwidacji murku "podparatowego we wnęce pookiennej" znajdującej się w osi trzeciej od bramy wejściowej na dziedziniec, pomimo prowadzonych prac odtworzeniowych w ramach prowadzonego remontu konserwatorskiego. W związku z tym Wspólnota przyjęła, że uzasadnione jest przeprowadzenie przez ww. Konserwatora Zabytków kontroli merytorycznej i wydanie jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności i poprawności odtworzenia przedmiotowego murku pod względem konserwatorskim. W dniu 13 marca 2019 r. Wspólnota złożyła do ww. organu pismo z 11 marca 2019 r., w którym wniosła o wydanie opinii. Do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie wydał wnioskowanej opinii, co w ocenie Wspólnoty wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia bezczynności organu (por. wyrok NSA z 4 marca 2019 r., II OSK 3531/18; wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2018 r., II SAB/Po 53/18; wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2018 r., III SAB/Kr 68/17). Ponadto w dniu 24 maja 2019 r. (data wpływu) skarżąca Wspólnota wniosła ponaglenie na bezczynność ww. organu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Tym samym zrealizowano jedyny wymóg formalny, wynikający z art. 53 § 2b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponaglenie do dnia złożenia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane. Wobec powyższego, organ pozostaje w bezczynności, a niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismo z 11 marca 2019 r. wpłynęło w trakcie postępowania dotyczącego przeprowadzonej kontroli i zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nakazującej wskazywanemu członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w sposób opisany w pozwoleniu nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Dlatego organ nie może wydać niezależnej opinii dotyczącej prawidłowości wykonanych robót, ze względu na stan sprawy w toku procedowania administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że sama okoliczność złożenia do właściwego organu ponaglenia nie wyczerpuje środków zaskarżenia; a zatem przedmiotowa skarga na bezczynność organu jest przedwczesna (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2016 r., [II SAB/Łd 97/16]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 346/19, oddalając skargę, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było powinności działania organu. Pismo z 11 marca 2019 r. kierowane do ww. organu dotyczyło wniosku o wydanie opinii w sprawie skucia murku podparapetowego oraz jego odtworzenia w ww. budynku. W ocenie Sądu, żaden przepis ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), jak też inne przepisy ustrojowe (przepisy regulujące między innymi zadania i kompetencje tego organu) nie nakazują mu wydawania opinii w przedmiocie prac budowlanych, zrealizowanych w obiektach budowlanych choćby były one zabytkowe. Tym samym złożenie żądania wydania w takiej sprawie opinii nie odniosło skutku wszczęcia sprawy administracyjnej, tj. sprawy powiązanej z powinnością działania organu administracji wieńczonego jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a. Skoro zaś brak sprawy administracyjnej, nie można mówić o bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ konserwatorski nie jest zobowiązany do wydawania opinii w przedmiocie prac budowlanych zrealizowanych na wewnętrznym dziedzińcu ww. budynku będącego zabytkiem, podczas gdy takie uprawnienie wynika ze wskazanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co skutkowało błędnym uznaniem, że organ konserwatorski nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na tym, że organ nie był zobowiązany do podjęcia czynności w ustawowym terminie, co skutkowało przyjęciem, że bezczynność organu nie podlegała zwalczaniu przez skargę do Sądu z uwagi na brak sprawy administracyjnej; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięciu pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu podejmowanych przez jednego z członków Wspólnoty czynności zmierzających do likwidacji przedmiotowego murku, a także w kontekście działań podejmowanych przez Wspólnotę zmierzających do odtworzenia wskazanego murku w formie historycznej, niezmienionej od XIX wieku, zgodnej z uzyskanymi pozwoleniami konserwatorskimi; - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu – zamiast uwzględnieniu skargi – na bezczynność organu, co skutkowało podważeniem zaufania do władzy publicznej, jak też poprzez niezastosowaniu w tej sytuacji wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa przez organ niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej z art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika aby w ramach czynności kontrolnych organ konserwatorski obowiązany był wydać opinię w sprawie skucia ww. murku oraz prawidłowości jego odtworzenia. Zgodnie z treścią ww. przepisu przy wykonywaniu kontroli wojewódzki konserwator zabytków lub osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione do: - oceny stanu zachowania, warunków przechowywania i zabezpieczenia zabytków wpisanych do rejestru, a także zabytków znajdujących się w muzeach, bibliotekach oraz w zbiorach lub zasobach innych państwowych jednostek organizacyjnych i jednostek samorządu terytorialnego, w terminie uzgodnionym z ich właścicielem lub posiadaczem; - sprawdzania zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytkach wpisanych do rejestru oraz prowadzonych badań archeologicznych z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją. Ponadto niezależnie od zakresu kontroli, organ konserwatorski, w związku z dokonanymi ustaleniami, uprawniony jest do wydania zaleceń pokontrolnych usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 40 ust. 1 ww. ustawy) bądź wydania decyzji (art. 40 ust. 2 ww. ustawy), w tym m.in. nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu (art. 45 ust. 1 ww. ustawy). W związku z kontrolą zabytku właściwy organ nie załatwia zatem sprawy opinią, lecz ww. działaniami wynikającymi z art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy. A zatem w skardze kasacyjnej nie wykazano aby obowiązujące przepisy wymagały od organu konserwatorskiego wydania opinii w sprawie stanu zabytku w takim zakresie w jakim żądała skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Wobec tego należy uznać, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą "żaden przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak też inne przepisy ustrojowe (przepisy regulujące między innymi zadania i kompetencje tego organu) nie nakazują mu wydawania opinii w przedmiocie prac budowlanych, zrealizowanych w obiektach budowlanych choćby były one zabytkowe". Taka zaś ocena uprawniała Sąd I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy do stwierdzenia, że "złożenie żądania wydania w takiej sprawie opinii nie odniosło skutku wszczęcia sprawy administracyjnej, tj. sprawy powiązanej z powinnością działania organu administracji wieńczonego jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a. Skoro zaś brak sprawy administracyjnej, nie można mówić o bezczynności organu". W uzupełnieniu tego stanowiska należy wskazać, że w niniejszej sprawie ów brak wszczęcia odrębnego postępowania wynikał przede wszystkim z tego, że jeszcze przed złożeniem wniosku z 11 marca 2019 r. organ konserwatorski prowadził już postępowanie w sprawie ww. zabytku. Wynika z tego, że przedmiotowy wniosek należało uznać jako złożony w toku toczącego się postępowania konserwatorskiego, w konsekwencji którego po przeprowadzonej kontroli została wydana decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nakazująca wskazywanemu w sprawie członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w sposób opisany w pozwoleniu nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Trudno w takiej sytuacji w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zarzucić organowi konserwatorskiemu bezczynność skoro prowadził postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji, a przepisy prawa nie przyznają w trakcie takiej procedury wydania dodatkowo opinii organu. A zatem nie zawsze oczekiwania określonych podmiotów co do zakresu postępowania administracyjnego muszą znajdować odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli prawo nie przewiduje określonego działania organu, brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia organowi bezczynności, ale w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Co prawda, organ administracyjny w ramach obowiązujących zasad postępowania administracyjnego (np. wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) powinien udzielić odpowiedzi na dane pismo strony postępowania; jednak w okolicznościach tej sprawy ocena w tym zakresie mogłaby być rozpatrywana w ramach oceny legalności postępowania konserwatorskiego zakończonego ww. decyzją, co aktualnie nie jest przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych. Dlatego pominięcie przy ocenie merytorycznej przez Sąd I instancji działań jakie podejmował jeden z członków Wspólnoty Mieszkaniowej, jako uchybienie procesowe (wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie legalności zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.