II OSK 544/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/21 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uzupełnioną pismem z [...] grudnia 2021 r., złożył P. L. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że pozwolenie na budowę nr [...] z [...] lipca 2018 r. zostało wydane ze znaczącym naruszeniem przepisów prawa, m.in. naruszono: • art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 6 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, • art. 9; art. 10 § 1, art. 61 § 3 "1 § 4" k.p.a. oraz art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, • art. 105 § 1 k.p.a., • art. 34, art. 35, art. 5 Prawa budowlanego oraz Warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; • art. 140 k.c., art. 4 Prawa budowalnego oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; • art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z [...] grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca zarzuty podniesione przed Sądem pierwszej instancji oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, według najmniejszej jednostki redakcyjnej, ponieważ rolą sądu drugiej instancji nie jest ich prostowanie czy snucie domysłów. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 5, 34 i 35 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy art. 64 Konstytucji RP nie czynią zadość ww. obowiązkowi. Podobnie, w przypadku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący kasacyjnie powinien wskazać, jakie przepisy, jego zdaniem, zostały naruszone. Wskazanie tylko (niepełnej) nazwy aktu prawnego nie jest wystarczające. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności wobec decyzji o pozwoleniu na budowę, wcześniej poddanej kontroli sądu administracyjnego, było niemożliwe i w niniejszej sprawie – bezprzedmiotowe. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. Jako podstawę wniosku wskazano oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią (działka nr [...]), której właścicielem jest skarżący kasacyjnie, poprzez ograniczenie jej zabudowy. Istotne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest jednak to, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1037/19, oddalił skargi M. K. i D. B. na tę decyzję. Wyrok ten nie został skutecznie zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego (cofnięto skargę kasacyjną) i stał się prawomocny. Sąd wojewódzki dokonał merytorycznej kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, ocenił jej zgodność z prawem, w tym z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Ponadto, Sąd wojewódzki odniósł się również do kwestii naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, stwierdzając, że do niego nie doszło. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 262/19, LEX nr 2782356). Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18), na co słusznie wskazywał Sąd wojewódzki i organ, możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Związanie organu administracji oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdzie przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ponieważ w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Prawidłowo organ, a za nim Sąd wojewódzki, stwierdził, że oddalenie skargi, choć wniesionej przez inne niż skarżący kasacyjnie podmioty, na decyzję Wojewody z [...] marca 2019 r., zamknęło organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ocena GINB została poprzedzona analizą tego, czy prawomocny wyrok z dnia [...] grudnia 2019 r. obejmował okoliczności, na których skarżący kasacyjnie oparł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tę ocenę również należało podzielić. Skoro zatem w sprawie nie było możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na związanie oceną prawną, wyrażoną w wyroku sądu wojewódzkiego co do tej decyzji, to postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.