II OSK 554/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. M., K. K., I. L. oraz P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 831/09 dotyczącego sprawy ze skargi E. Z., E. K., K. K., K. J., C. M. R., B. i Z. F., A. M., J. M., M. i M. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., VII SA/Wa 831/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Z., E. K., K. K., K. J., C. M. R., B. i Z. F., A. M., J. M., M. U. i M. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] udzielił P. C. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na adaptacji części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na powiększenie istniejącego mieszkania i pracownię plastyczną: wykonanie okien połaciowych i ścianek działowych, ocieplenie połaci dachowej i stropodachu oraz wykonanie instalacji wewnętrznej gazowej. Następnie Prezydent Wrocławia po rozpoznaniu wniosku E. Z., G. W., M. U., W. M. i I. R. decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi E. Z., M. i M. U., I. R., G. i G. W., Z. F., A. M., J. M., I. L. i K. K. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 marca 2002 r., II SA/Wr 491/00 uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2000 r. oraz decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 1999 r. E. K., E. K., M. U., M. U., I. R., B. F., Z. F. oraz A. M., K. K., I. L. i J. M. wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2002 r. wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] grudnia 1996 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r. wskazując, iż pomimo że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony przez Zarząd Gospodarki Komunalnej dla [...], pozwolenie na budowę udzielone zostało P. C. Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali do podjęcia przez zarząd wspólnoty czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej i udzieleniu zgody na przebudowę tej nieruchomości potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie takiej czynności w formie przewidzianej w art. 23 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r. Nr 85, poz. 388). Organ stwierdził, iż w aktach sprawy nie stwierdzono takiej uchwały koniecznej do udzielenia pozwolenia na adaptację strychu, stanowiącego część wspólną nieruchomości, wobec czego wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na adaptację oznacza naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania P. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. C., wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r., 7/IV SA 1807/03 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r. wskazując, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (a do takich czynności należą opisane we wniosku roboty budowlane) potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności, podjęta w trybie przewidzianym w art. 23 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym budynku było 12 lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych, w tym 4 lokale (nr 1, 3, 4, 5) zostały sprzedane. Powyższą nieruchomością zarządzała Gmina W., której udziały w częściach wspólnych wynosiły 59,89%. Organ wskazał, iż zgodę w imieniu Gminy W. na przedmiotową adaptację wyraził Zarząd Gospodarki Komunalnej [...], ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż zgodę na adaptację pomieszczeń wyrazili właściciele lokali nr 1, 3, 4 i 5 w formie indywidualnego zbierania głosów przez P. C. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, iż już tylko zgoda Gminy W. stanowiła ponad 50% głosów, jednocześnie wskazując, iż wprawdzie zgoda właścicieli lokali nie została sporządzona w formie uchwały, jednakże ta wadliwość nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tym bardziej że właściciele lokali otrzymali do wiadomości decyzję o pozwoleniu na budowę i nie kwestionowali wówczas prawidłowości wyrażonej zgody. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. W wyniku wniesienia skarg przez E. Z., E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L. i J. M. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r., SA/Wa 412/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. wskazując, iż bezsporne w sprawie jest, że w przedmiotowym budynku, w którym została wykupiona część lokali mieszkalnych, istnieje (z mocy prawa) wspólnota mieszkaniowa i na przeznaczenie strychu na cele mieszkalne konieczna jest uchwała wspólnoty. Gmina W. niezależnie od wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej takiej zgody nie mogła samodzielnie wyrazić za całą wspólnotę. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali uchwały wspólnoty mieszkaniowej zapadają większością głosów a nie jednomyślnie, każdy właściciel lokalu musi mieć jednak możliwość wyrażenia swojego stanowiska odnośnie sposobu zarządu nieruchomością wspólną w zakresie wykraczającym poza zakres zwykłego zarządu w drodze głosowania nad uchwałą. Stanowisko to musi być wyrażone w formie przewidzianej ustawą – uchwały wspólnoty podjętej na zebraniu lub w drodze zbierania głosów przez zarząd wspólnoty. Podpisy zebrane przez inwestora P. C. nie spełniają wymogu ustawowego, tak co do formy jak i tego, że nie wszyscy właściciele złożyli podpisy (brak podpisów współmałżonków – współwłaścicieli lokali, to jest E. K., M. U., G. W.). Z treści uchwały musi wynikać w sposób jednoznaczny, na jakie działania wyraża się zgodę, jaki jest zakres robót budowlanych oraz o treści uchwały współwłaściciele powinni być powiadomieni aby móc w razie uznania, że jest ona niezgodna z prawem zaskarżyć ją do sądu. W aktach sprawy znajduje się zaś przedłożona przez inwestora "zgoda" właścicieli lokali z dnia 6 października 2005 r. w formie kserokopii niepoświadczonej, która nie może być uznana za dowód w sprawie. Tym samym według Sądu inwestor nie wypełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 1454/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok uchylający orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji skoncentrował się na ocenie zachowania warunków uzyskania zgody na adaptację przedmiotowego strychu określonych w ustawie o własności lokali podkreślając m.in., że stanowisko właścicieli lokali nie zostało pozyskane przez zarząd wspólnoty, a nadto w drodze obiegowego zbierania podpisów jak też w aktach sprawy znajduje się tylko kserokopia pisma, podczas gdy decyzja nie powinna być wydana na podstawie takiej kserokopii. Sąd nie dokonał jednak właściwie żadnej oceny w aspekcie takich okoliczności, jak całkowite zrealizowanie budowy na podstawie kwestionowanej decyzji znacznie wcześniej, od wystąpienia zainteresowanych o stwierdzenie nieważności tej decyzji, przy czym eksponowanymi okolicznościami w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego były takie, które dotyczyły przede wszystkim kwestii technicznych możliwości wykonania przebudowy i uciążliwości jej dla mieszkańców. Nie został też w ogóle wzięty pod uwagę wynikający z akt sprawy fakt oddania do użytku przebudowanej części strychu. Okoliczności natomiast dotyczące wadliwości kwestionowanej decyzji wiążące się z podnoszonym fałszowaniem dokumentacji powinny być też ocenione w aspekcie ewentualnego zawiadomienia o tym organów ścigania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., VII SA/Wa 831/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargi E. Z., E. K., K. K., K. J., C. M. R., B. i Z. F., A. M., J. M., M. U. i M. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku, powołując się na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wskazał, że rozważenia wymaga czy trafnie organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu uznał, iż inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę (31 grudnia 1996 r.), w budynku, stanowiącym w większej części własność gminy, istniała wspólnota mieszkaniowa obejmująca oprócz Gminy W. lokale wyodrębnione o nr 1, 3, 4 i 5. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma, które zawiera zgodę współwłaścicieli ww. lokali M. U. (lokal nr [...]), I. R. (lokal nr [...]) G. W. (lokal nr [...]) i E. Z.(lokal nr [...]) na prace budowlane mające na celu adaptację pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne. Żadna z osób, które wyraziły swoją zgodę na przebudowę nie zakwestionowała faktu udzielenia takiej zgody. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Niewątpliwie zgoda na przebudowę części wspólnych budynku przekraczała zakres zwykłego zarządu nieruchomością, zatem właściwą formą wyrażenia zgody była uchwała. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można uznać, iż inwestor nie miał prawa do przeprowadzenia robót budowlanych zgodnie ze swoim wnioskiem. Wprawdzie właściciele lokali nie zachowali wymaganej przez prawo formy co do wyrażenia zgody na prace budowlane, nie można jednak wobec złożenia przez nich w formie pisemnej oświadczeń uznać, iż inwestor działał wbrew wyraźnej woli osób uprawnionych do zarządu nieruchomością. Nie można zatem było uznać, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie bez znaczenia jest w niniejszej sprawie okoliczność na którą zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności skarżący wystąpili w dniu 12 sierpnia 2002 r., zaś zakończenie robót budowlanych nastąpiło, jak wynika z zaświadczenia Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. w dniu 17 grudnia 1998 r. Przez okres od dnia podjęcia robót budowlanych, aż do ich ukończenia w 1998 r. właściciele lokali nie zgłaszali zastrzeżeń prawnych do prowadzonych prac budowlanych. Jest oczywiste, że o prowadzonych pracach wiedzieli wszyscy właściciele, również małżonkowie osób, które zgodę w formie pisemnej wyraziły. Brak podejmowania kroków prawnych kwestionujących wykonywane prace budowlane pozwala na przyjęcie, iż zgadzały się one na dokonywaną przebudowę. Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. oraz pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., VII SA/Wa 831/09 złożyli P. K., A. M., K. K., I. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 2 w związku z art. 37 ust.1 i art. 8 Konstytucji RP z uwagi na to, że w wyniku wydania zaskarżonego wyroku nie urzeczywistniono zasady sprawiedliwości społecznej poprzez uznanie, że P. C. zgodnie z prawem dokonał faktycznego powiększenia zajmowanego lokalu mieszkalnego o strych należący do części wspólnych w budynku przy ul. [...] we W. W skargach kasacyjnych zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a w kontekście przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej p.u.s.a., w postaci nieskontrolowania działalności organów administracji publicznej z perspektywy art. 6, 7, 8 9 i 10 k.p.a., co przy prawidłowej kontroli powinno prowadzić do wniosku, że organ administracji od samego początku działał niezgodnie z tymi przepisami, zaś cała procedura w tej sprawie może być świadectwem niekompetencji urzędników, brak podstawowej wiedzy i kultury prawnej. Takie zachowania są społecznie szkodliwe, zamiast stać na straży porządku prawnego, chronić prawo własności nabytej, łamie się to prawo; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a w kontekście przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. w postaci nieskontrolowania działalności organów administracji publicznej z perspektywy naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 22 i 23 ustawy o własności lokali poprzez: – przyjęcie, że Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością ponieważ w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż zgodę na adaptację pomieszczeń strychowych wyrazili niektórzy właściciele lokali w rybie indywidualnego zbierania głosów przez tego inwestora, co w ocenie Wojewody Dolnośląskiego zastępuje uchwałę właścicieli lokali podjętą w trybie indywidualnego zbierania głosów przez Zarząd Wspólnoty, – przyjęcie, że przedłożona do akt sprawy kserokopia z podpisami współwłaścicieli budynku stanowi dowód z dokumentu, – przyjęcie, że zainteresowanie inwestora w rozpoznaniu sprawy, jego inicjatywa, składanie dokumentów – zastępują lub co najmniej konwalidują brak wniosku w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione rozstrzyganie w danej sprawie w zasadzie tylko w obrębie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej nie rozpoznając całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. P. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 2 lutego 2010 r.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ wniesione skargi kasacyjne w swej treści są podobne, niniejsze uzasadnienie wyroku stanowi odniesienie się Sądu do obu tych pism. Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. podlega kontroli sądowej po raz kolejny, w tym Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym orzeka po raz drugi. Tak więc zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok z dnia 23 września 2009 r., VII SA/Wa 831/09 był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 1454/07. Wyrok ten zgodnie z art. 190 p.p.s.a. stanowił również ograniczenie dla wnoszących skargi kasacyjne, gdyż skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym rozpoznając skargi kasacyjne w tym postępowaniu i oceniając zaskarżony wyrok, należy uwzględnić postanowienia art. 190 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych zamieszczonych w pkt 4 należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji prowadzonym po wydaniu ww. wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł mieć w pełni zastosowania właśnie z uwagi na brzmienie art. 190 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, Lex nr 238489, wyrok NSA z 3 września 2008 r., I OSK 1311/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 listopada 2009 r., I SA/Bd 660/09). Niezależnie jednak od tego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zaskarżonym wyrokiem, nie został w skargach kasacyjnych należycie uzasadniony. Twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji orzekł, "nie rozpoznając całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia", jest całkowicie gołosłowne, gdyż nie wskazano w skardze kasacyjnej jakie to są okoliczności faktyczne i prawne, których Sąd nie rozpoznał. Podobnie ogólnikowy i nieznajdujący odniesienia w uzasadnieniach skarg kasacyjnych jest zarzut zamieszczony w pkt 2 dotyczący "nieskontrolowania działalności organów administracji publicznej z perspektywy art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.". Po pierwsze, nie wiadomo którego postępowania administracyjnego dotyczy powyższy zarzut, czy postępowania w którym została wydana decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r., czy postępowania nieważnościowego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 15 grudnia 2006 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po drugie, każdy z ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera określoną normę prawną, wyrażoną w formie obowiązku ciążącego na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie. Należałoby więc podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazać konkretnie, który z tych przepisów, w jaki sposób (przez co), w stosunku do którego ze skarżących i na jakim etapie postępowania administracyjnego został naruszony, czego nie skontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. "w kontekście przepisu art. 1 § 2 u.s.a." (ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), wydając zaskarżony wyrok. Ustaleń takich i skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo okoliczności potwierdzających naruszenia wskazanych przepisów K.p.a., nie ma w uzasadnieniach wniesionych skarg kasacyjnych. Nie może natomiast tego zastąpić stwierdzenie, zawarte w ostatnim zdaniu pkt 2 skargi kasacyjnej, że "Takie zachowania są społecznie szkodliwe, zamiast stać na straży porządku prawnego, chronić prawo własności nabyte, łamie się to prawo." Na marginesie tego ostatniego stwierdzenia należy wyjaśnić, że przepisy prawa budowlanego, postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi, nie są ze swej istoty właściwymi i najskuteczniejszymi do ochrony prawa własności. W pkt 3 skarg kasacyjnych zarzuca się Sądowi "nieskontrolowanie działalności organów administracji publicznej z perspektywy naruszenia przepisów" art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego "oraz rażące naruszenie przepisów" art. 22 i 23 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Powyższym twierdzeniom przeczą rozważania Sądu pierwszej instancji zamieszczone na s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z których wynika, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z dnia 31 grudnia 1996 r., zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, aby uzyskać pozwolenie na budowę niezbędne było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11. Dalej Sąd odnosząc się do przepisów ww. ustawy o własności lokali jednoznacznie stwierdził, iż do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. I niewątpliwie zgoda na przebudowę części wspólnych budynku przekraczała zakres zarządu zwykłego nieruchomością, zatem formą wyrażenia zgody była uchwała. Tak więc zarzut zamieszczony w pkt 3 można odczytać jedynie jako kwestionowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu z tego powodu, że nie uchylił zaskarżonej decyzji, gdyż zdaniem skarżących decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem art. 22 i 23 ustawy o własności lokali, przez niezachowanie właściwej formy – uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 8) wyjaśnił dlaczego nie można uznać, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pomimo niezachowania właściwej formy wyrażenia zgody, przez podjęcie stosownej uchwały, odwołując się w tym zakresie do wyroku NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 1454/07. W kontekście uwag poczynionych na wstępie na temat związania Sądu (art. 190 p.p.s.a.), stanowisko to należy uznać za odpowiadające prawu. Nie każde bowiem naruszenie prawa jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poza tym należy również wziąć pod uwagę okoliczności danej sprawy i skutki jakie wywołało to naruszenie. Bezspornym jest, że w okolicznościach tej sprawy, zgoda na adaptację części strychu, została wyrażona przez podmioty, którym przysługiwało w 1996 r. prawo własności do lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] we W. Że zgoda ta była udzielona w niewłaściwej formie – brak uchwały, nie ulega też wątpliwości. Z korespondencji pomiędzy Zarządem Gospodarki Komunalnej [...] a Urzędem Miejskim Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego we W. i P. C. w 1996 r. i załączonych tam rysunków wynika, że adaptacja miała dotyczyć strychu o powierzchni 52,0 m2. Do pisma ZGK z dnia [...] czerwca 1996 r., znak: [...]skierowanego do Urzędu Miejskiego Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego we W, stanowiącego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednym z załączonych tam dokumentów jest zgoda właścicieli mieszkań z dnia 6 października 1995 r. Nie można więc twierdzić, że "w niewyjaśnionych do dnia dzisiejszego okolicznościach pojawiła się w aktach administracyjnych kserokopia pisma z dnia 6.X.1995 roku". Jeżeli kwestionuje się autentyczność tej "kserokopii" to należało to uczynić w innym trybie i przed innymi organami, chociaż z akt sprawy nie wynika, aby osoby, których podpisy są na tej "kserokopii", podważały fakt ich złożenia. W aktach sprawy brak jest oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem taka forma wykazania prawa, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego została wprowadzona dopiero w 2003 r. Nie ma też wątpliwości, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. część lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] we W. stanowiła własność gminy, jak podano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2006 r. gmina dysponowała 59,89% udziałów, tego faktu również nie kwestionują skarżący. Tak więc mówiąc o zgodzie właścicieli lokali mieszkalnych na adaptację strychu, należy mieć również na uwadze udziały gminy, która działając na rzecz realizacji tej inwestycji za pośrednictwem Zarządu Gospodarki Komunalnej, faktycznie też wyraziła taką zgodę jako współwłaściciel nieruchomości, jednak zgoda ta powinna być wyrażona w drodze uchwały. Z żadnego dokumentu nie wynika, aby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zostało scedowane na rzecz P. C., pomimo że on został adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., a wniosek o wydanie takiej decyzji złożył Zarząd Gospodarki Komunalnej [...]. Z powyższego można by wnosić, że P. C. występował tu tylko jako tzw. inwestor zastępczy, skoro inny podmiot był wnioskodawcą a inny adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przypadek w którym inwestor – adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prawo to ma podmiot składający wniosek o wydanie takiej decyzji, nie został wprost przewidziany w przepisach Prawa budowlanego, jednak nie można tego jednoznacznie wykluczyć i zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w okolicznościach tej sprawy. Należy też zauważyć, że w art. 18 Prawa budowlanego jako obowiązku inwestora, nie wymieniono obowiązku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia także wskazują, że wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. w świetle prawa, nie spowodowało żadnych zmian w strukturze własnościowej nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. Potwierdza to również pismo Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] listopada 2011 r. z którego wynika, że uregulowanie sytuacji prawnej lokalu, który w ramach adaptacji został rozbudowany o część powierzchni strychu, zależy od konsensusu władz gminny ze Wspólnotą Mieszkaniową. Tak więc z tego wynika, że decyzja z dnia [...] grudnia 1996 r. również nie wywołała takich skutków ekonomicznych lub gospodarczych, które musiałyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjnych w wyroku z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 1454/07 odwołując się do wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04 dokonując wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą to wykładnią był związany Sąd wydający zaskarżony wyrok w tej sprawie. Rzeczywistym problemem, który spowodował niniejsze postępowanie, jak można się zorientować na podstawie licznych pism skarżących i ich wypowiedzi na rozprawie, nie jest wadliwość skarżonej decyzji, lecz to, że P. C. dokonał adaptacji strychu kosztem części nieruchomości wspólnej, w której właściciele poszczególnych lokali mieli swoje udziały, wynikające z umowy ustanowienia odrębnej własności lokali dokonanej w formie aktu notarialnego i faktycznie zajmuje lokal, który w ramach adaptacji został rozbudowany o część powierzchni strychu. Uregulowanie tej sytuacji zgodnie z prawem i zawartymi umowami o ustanowieniu odrębnej własności lokali poszczególnych właścicieli, nie jest jednak możliwe w drodze stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż ta decyzja nie pozbawiła skarżących ich praw wynikających z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, chociaż została wydana z naruszeniem prawa. W skargach kasacyjnych w pkt 1 zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 w związku z art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jednak ten zarzut podobnie jak już wcześniej omówione, nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Bowiem takim uzasadnieniem nie może być stwierdzenie, że "zaskarżony wyrok nie ma nic wspólnego z zasadami sprawiedliwości społecznej". W art. 175 § 1 p.p.s.a. wśród osób upoważnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej został wymieniony adwokat, jako osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe w tym zakresie. Należałoby więc oczekiwać, że skarga kasacyjna przygotowana przez adwokata będzie odpowiadała wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., a więc przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga też ich uzasadnienia. Trudno bowiem Sądowi odkodować co pełnomocnik stron miał na myśli wskazując naruszenie tych, a nie innych przepisów Konstytucji RP, formułując zarzut zamieszczony w pkt 1 skarg kasacyjnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno mieć związek z zarzutami zamieszczonymi w petitum skargi, a nie być kolejnym opisem stanu faktycznego i prezentacją własnych ocen, niemających związku bezpośredniego z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi. Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy wyraźnie stwierdzić, że zaskarżony wyrok, jakkolwiek nie są z niego zadowoleni skarżący, nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu w innym postępowaniu i w innym trybie kwestii własnościowych, związanych z adaptacją strychu na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Biorąc powyższe na uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.