II OSK 562/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 492/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 492/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich - kurników o łącznej obsadzie [...] DJP, powierzchni zabudowy [...] m2 (każdy), powierzchni użytkowej [...] m2 (każdy), kubaturze [...]m3 (każdy), zbiornika szczelnego o pojemności [...] m3, czterech zbiorników na gaz oraz czterech silosów na pasze na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...] Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej: p.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. inwestycji oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy postanowienie PINB. Skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 650/19. Następnie PINB, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] lutego 2020 r.: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków inwentarskich - kurników, zbiornika szczelnego o pojemności [...] m³, czterech zbiorników na gaz wraz z doziemną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz czterech silosów na paszę o ładowności po 5 ton każdy, zrealizowanych na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]; 2) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Decyzją z [...] lutego 2020 r. WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Wyrokiem z 5 listopada 2020 r. w sprawie II SA/Bk 250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. decyzję WINB w części dotyczącej zobowiązania do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a w pozostałej części skargę oddalił. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] Starosta [...] , na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. uchylił własną decyzję z [...] lutego 2019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenie na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M.M. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że miał obowiązek wydania na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. decyzji uchylającej pozwolenie na budowę w sytuacji wydania ostatecznej decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 492/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.M. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. jest konsekwencją decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. podjętej w postępowaniu naprawczym. Trafnie organ zaakcentował po pierwsze, związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., po drugie, możliwość jej wydania w momencie uzyskania przez decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przymiotu ostateczności, po trzecie, brak możliwości badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. czy miały miejsce odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, o jakim charakterze, na czym polegały i jakie są z tym związane konsekwencje. Decyzja WINB z [...] lutego 2020 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma walor decyzji ostatecznej. W wyroku z dnia z 5 listopada 2020 r. II SA/Bk 250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. decyzję WINB jedynie w części zobowiązującej do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd oddalił natomiast skargę w części nakładającej obowiązek przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Ziściły się zatem przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 p.b. Sąd I instancji dodał, że organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie bada ponownie, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie dokonywana jest bowiem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. W skardze kasacyjnej M.M. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 36a ust. 2 w związku art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez uznanie, że wykonanie robót na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego może prowadzić do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę; 2. art. 33 ust. 1 p.b. poprzez pominięcie, że pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zespołu obiektów, tylko takich, które mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co oznacza, że pozwolenie nie mogło być udzielone tylko w stosunku do objętych uchylaną decyzją obiektów, ale także pozostałych objętych zatwierdzanym projektem budowlanym; 3. art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że wadliwość decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, z powodu nie objęcia nią całości zamierzenia budowlanego, może być usunięta poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., 4. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych objętych zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania działki lub terenu, albo projektem architektoniczno-budowlanym, nie stanowiące odstępstwa od takiego projektu, może stanowić istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę; 5. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Bk 250/20 oraz postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 6. art. 135 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji czynności jako wydanych (podjętych) we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że opisywane w ustaleniach kontroli, a następnie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. zbiorniki żelbetowe na popłuczyny były nie tylko ujęte w projekcie zagospodarowanie działki, ale również w treści zatwierdzonego przez Starostę [...] projektu budowlanego z dnia [...] września 2018 r. Nie sposób uznać za trafne stwierdzenia organów nadzoru budowlanego, że roboty zostały wykonane z istotnym odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro zatwierdzony projekt szczegółowo je opisywał. Jedyną, niewątpliwą i bezsporną okolicznością występującą w przedmiotowej sprawie jest i było nie ujęcie w pozwoleniu na budowę obiektów, które zostały przewidziane zatwierdzonym przez organ projektem budowlanym. Nie może nastąpić zatwierdzenie projektu budowlanego nieobejmującego wszystkich funkcjonalnie niezbędnych dla zamierzenia inwestycyjnego elementów, w tym obiektów z zakresu ochrony środowiska - jakimi pozostają owe zbiorniki na popłuczyny, pełniące funkcję ściśle związaną z budynkami kurników. Sąd I instancji bezpodstawnie uchylił się od dokonania oceny tych okoliczności, pomijając, iż z mocy art. 135 p.p.s.a. powinien stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, bowiem jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd nie mógł odżegnywać się od oceny zarówno decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, jak i decyzji zobowiązującej skarżącego do przedłożenia w oznaczenia terminie projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, dokonując oceny prawidłowości decyzji uchylającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę. Sąd I instancji zbagatelizował zarzuty skarżącego dotyczące wady pozwolenia na budowę, prowadzące do jego niewykonalności. Jeżeli bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego omawiane zbiorniki nastąpiło, a decyzja zatwierdzająca i udzielająca pozwolenie na budowę nie wymieniła tych zbiorników, to w istocie decyzja ta ani nie zatwierdzała projektu budowlanego, ani nie udzielała pozwolenia na budowę kurników wraz z obiektami towarzyszącymi, co czyni ją z istoty niewykonalną, skoro nie może i jak się okazało nie mogła ona doprowadzić do skutecznego zrealizowania zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Skarżący już w odwołaniu od pierwotnej decyzji uchylającej decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wskazywał na okoliczności przemawiające za stwierdzeniem nieważności tej decyzji Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, o czym poinformował Sąd I instancji. Skoro istniały na tym tle wątpliwości, to Sąd stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien zawiesić postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuściły się naruszenia art. 36a ust. 2 p.b. Przepis ten przewiduje, że w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest przednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej ponownego badania czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyroki NSA Z 7 września 2017 r., II OSK 2161/16 oraz z 10 stycznia 2019 r., II OSK 278/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba wskazać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawie PINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., która została następnie utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] lutego 2020 r. Decyzja WINB wprawdzie została w części uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 5 dnia listopada 2020 r. II SA/Bk 250/20, jednak zakwestionowana w nim część decyzji nie miała znaczenia dla wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. Mając to na uwadze, Starosta zobowiązany był do uchylenia pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Starosta nie był uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Tego typu ustalenia pozostawały poza zakresem właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno- budowlanej. Mając to na uwadze, jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł bowiem dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanego na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., dokonać kontroli rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po pierwsze zawieszenie postępowania w tym trybie ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem. Po drugie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie stanowiło tego typu przeszkody, aby niemożliwym było rozpatrzenie sprawy ze skargi na decyzję wydaną w trybie art. 36a ust. 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.