II OSK 278/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2416/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję GINB z [...] czerwca 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2013 r., uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] czerwca 1992 r., zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą W. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach położonych przy ul. E. w B. W skardze skierowanej do Sądu J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł, że pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2013 r. Pismo to nieprawidłowo zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2013 r. Jednocześnie stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w aktach są dowody na okoliczność takich wad decyzji, które powodują jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że J. M. żądał stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] marca 2013 r. W tej jednak sprawie orzekał jako organ odwoławczy Wojewoda Mazowiecki, który decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty, zatem wniosek J. M. należało zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym przypadku postępowanie prawidłowo zostało wszczęte na jednoznaczne żądanie J. M. i to postępowanie powinno zakończyć się ostatecznym rozstrzygnięciem. Nie może się toczyć postępowanie z urzędu jeżeli jest wyraźne żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd uznał, że GINB prawidłowo podjął postępowanie nadzwyczajne na wniosek J. M. w sprawie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r., która była decyzją ostateczną w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] czerwca 1992 r. Decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2013 r., podjęta była w związku z koniecznością zastosowania art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), który przewiduje, że w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie, w ocenie Sądu, wskazał GINB, norma ta nie nasuwa wątpliwości i oznacza, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. Zatem decyzję w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego można wydać, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja nałożyła obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. Sąd wyjaśnił, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. W ocenie GINB decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. W związku z powyższym należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. Sąd w pełni zgodził się z takim stanowiskiem organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię: i. polegającą na błędnym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od wydania decyzji w sytuacji stwierdzenia niewykonania obowiązków z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego i ustaleniu, że gdy zobowiązany podmiot nie wykonał obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w każdym przypadku skutkuje to obowiązkiem po stronie organu do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, ii. jak również przez błędne przyjęcie, że nie został wykonany w terminie obowiązek z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego; b) art. 36a ust. 2 prawa budowlanego przez przyjęcie, że każdym przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego następuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę; c) art. 51 ust. 3 prawa budowlanego przez przyjęcie, że nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 3 jest decyzją uznaniową; d) art. 52 prawa budowlanego przez przyjęcie, że wykonanie nakazanych czynności może dotyczyć dowolnej (następcy prawnego) osoby, tj. osoby nie będącej inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego; e) art. 103 ust. 2 prawa budowlanego przez przyjęcie, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie administracyjne; f) art. 32 ust. 2 prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie; g) art. 7 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 5 prawa budowlanego przez przyjęcie, że art. 51 ust. 5 prawa budowlanego uzasadnia konstytucyjną ochronę prawa własności; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wydawane w sprawie decyzje i postanowienia są legalne; b) art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja ma uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2013 r., uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] czerwca 1992 r. Decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. i Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2013 r. zostały podjęte w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, bowiem ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożył na J. M. obowiązek przedłożenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej ani Sąd I instancji, ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda Mazowiecki i Starosta Warszawski Zachodni nie stosowali art. 51 ust. 5, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 103 ust. 2, art. 48 i art. 32 ust. 2 prawa budowlanego, a zatem nie mogli naruszyć tych przepisów. Zarzuty naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, bowiem – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie przyjął, że art. 51 ust. 5 prawa budowlanego uzasadnia konstytucyjną ochronę prawa własności, gdyż w kwestii tej w ogóle się nie wypowiadał. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego rodzi po stronie organu architektoniczno-budowlanego, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja, stanie się ostateczna (wykonalna). Powyższe wynika wprost z art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, który stanowi, że "właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3" prawa budowlanego. Wykładnia tego przepisu nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste, jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla (por. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., II OSK 257/10, LEX nr 965216). Wskazywano przy tym, że skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, to nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej ponownego badania czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2161/16, LEX nr 2400835). Podkreślano ponadto, co również trafnie zaznaczył Sąd I instancji, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę (np. wyrok NSA z 24 marca 2017 r., II OSK 683/16, LEX nr 2316445). Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 prawa budowlanego również nie jest zasadny. Nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Co do zarzutu naruszenia art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., "poprzez uznanie, że wydawane w sprawie decyzje i postanowienia są legalne", zaznaczyć należy, że art. 150 p.p.s.a. stanowi, iż w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem akt wymieniony w art. 145 p.p.s.a., tak więc unormowanie zawarte w art. 150 p.p.s.a. nie ma w tej sprawie zastosowania. Natomiast art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II FSK 1275/15, LEX nr 2321213). O naruszeniu zaś art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15, LEX nr 2393276). Omawiany zarzut jest więc bezzasadny. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 3 p.p.s.a. "poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja ma uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie". Jak już wyżej wskazano unormowanie zawarte w art. 150 p.p.s.a. nie ma w tej sprawie zastosowania. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w granicach rozpatrywanej sprawy, przy czym nie mógł wyjść poza jej granice i rozpatrywać kwestii będących przedmiotem innych spraw. Biorąc pod uwagę treść motywów skargi kasacyjnej, w których rozwijając podniesione zarzuty podano w szczególności, że wywody skargi kasacyjnej dotyczyć będą również "sprawy najważniejszej tj. decyzji o rozbiórce ściśle związanej z niniejszą sprawą", podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ani kwestia rozbiórki, ani postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, czy też stosowanie przez organy nadzoru budowlanego unormowań zawartych w art. 51 ust. 3 i ust. 5 prawa budowlanego. Zupełnie przy tym nie jest zrozumiałe powiązanie rozpatrywanego zarzutu z art. 141 § 3 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Powyższy zarzut jest więc bezzasadny. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach tej sprawy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.