II OSK 6/18

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 823/17 w sprawie ze skargi J. G. i S. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 823/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargi J. G. i S. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2016 r. którym orzeczono o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. G. i S. G. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie rozbiórki części budynku mieszkalno-usługowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. G. i S. G. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię, iż nie zachodzą przesłanki umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, pomimo braku doręczenia upomnienia obydwojgu zobowiązanych, mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu - Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego w Z., zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a.; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 §1 pkt 7 u.p.e.a., poprzez wykładnię, iż braki tytułu wykonawczego w zakresie podniesionym w skardze nie stanowią podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji wobec niedopuszczalności jej prowadzenia; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w zw. z art. 59 §1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 27 §1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię, iż w ramach wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego organ nie jest właściwy do badania prawidłowości tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę prowadzonych czynności egzekucyjnych, w zakresie podniesionych jego braków, pod kątem niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. 2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, iż doręczenie skarżącym upomnienia, poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w jednej przesyłce pocztowej, jest skutecznie doręczone wobec obojga skarżących będących zobowiązanymi i w konsekwencji; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne nie narusza art. 15 §1 u.p.e.a. w zakresie w jakim nakłada na organ egzekucyjny obowiązek poprzedzenia wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji doręczeniem upomnienia wszystkim zobowiązanym, co w ustalonym stanie faktycznym nie miało miejsca; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż prawidłowo zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, z dopełnieniem wymogów przedegzekucyjnych, pomimo braku doręczenia upomnienia zobowiązanym; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w uznaniu, iż zobowiązanym na przestrzeni całego postępowania egzekucyjnego, w tym czynności przedegzekucyjnych, zagwarantowano pełnię praw, w tym do doręczenia upomnienia oraz zupełnego tytułu wykonawczego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi wobec jej zasadności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżących na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w związku z decyzjami PINB z [...] listopada 2005 r. i WINB z [...] lutego 2006 r. wydanymi w sprawie rozbiórki części budynku mieszkalno-usługowego. Kontrolowane postanowienia zostały podjęte po rozpoznaniu wniosku skarżących z 12 listopada 2015 r. o umorzenie prowadzonego wobec nich postępowania egzekucyjnego, w którym podniesiono: 1) brak skutecznego doręczenia zobowiązanym upomnienia, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego; 2) uchybienia formalne wymaganiom tytułu wykonawczego, wymienionych w art. 27 § 1 i 3 u.p.e.a. (szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Wniosek skarżących rozpoznany został na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. stanowiącym, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W niniejszej sprawie przyjęto prawidłowo, że doręczenie upomnienia skarżącym w jednej przesyłce pocztowej stanowiło naruszenie art. 40 § 1 i § k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a., co jednak nie oznaczało automatycznie, że takie doręczenie było nieksuteczne wobec jednego z małżonków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zbieżne z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, iż doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2010 r., II OSK 1862/09 Lex nr 1413141; z 17 maja 2012 r. I OSK 764/11 Lex nr 1218899; z 27 marca 2015 r. II OSK 1753/13; z 15 grudnia 2016 r. I OSK 2555/15; z 11 grudnia 2018 r. II OSK 115/17). W każdej konkretnej sprawie uchybienie związane z doręczeniem upomnienia musi być oceniane na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a przede wszystkim przy uwzględnieniu celu upomnienia, jakim jest nakłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku, a w konsekwencji niewszczęcie postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że dokonał on rzetelnej analizy przebiegu postępowania egzekucyjnego oraz wszystkich środków zaskarżenia wykorzystanych przez skarżących. Dokonane ustalenia dawały podstawę do stwierdzenia, że chociaż przesyłkę zawierającą upomnienie, zaadresowaną do obojga małżonków, odebrał tylko S. G., to w rezultacie było ono skuteczne także wobec zobowiązanej, a przede wszystkim taki sposób doręczenia upomnienia nie uniemożliwił skarżącej, czy obojgu małżonkom, ochrony swoich praw we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym. Z działań podejmowanych przez skarżących wynika, że oboje zapoznali się z treścią upomnienia, a tym samym znane im były skutki niewykonania ciążącego na nich obowiązku. Słusznie zaznaczył Sąd I instancji, wskazując na to, że postępowanie egzekucyjne, którego umorzenia domagają się skarżący, zostało wszczęte w 2009 r., a w jego toku wielokrotnie wydawano postanowienia: w zakresie zarzutów i grzywny w celu przymuszenia. Trzykrotnie orzekał w sprawie postępowania egzekucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i raz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Potwierdza to zatem, że kwestionowany sposób doręczenia upomnienia w niniejszej sprawie egzekucyjnej, nie uniemożliwiał skarżącym realizacji przysługujących im uprawnień procesowych. W rezultacie prawidłowe było wnioskowanie organu wojewódzkiego nadzoru budowanego oraz Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego polegająca na niedoręczeniu zobowiązanemu upomnienia. Dla wyrażonej oceny w zaskarżonym wyroku nie miał znaczenia przytoczony przez Sąd pogląd z piśmiennictwa, że brak upomnienia można podnosić tylko w zarzutach na początkowym etapie postępowania. W rozpoznawanej sprawie kwestia skuteczności doręczenia upomnienia obojgu skarżącym została bowiem wszechstronnie rozważona w kontekście art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Dla porządku należy zauważyć, że za poglądem odmiennym nie mogły przemawiać wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż są one nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 15, art. 26 § 1 u.p.e.a. i art. 40 § 1 i 3 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. należało uznać za niezasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, iż uchybienia, czy braki formalne tytułu wykonawczego stanowiły podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymogi formalne tytułu wykonawczego nie są przewidziane same dla siebie, ale w celu zagwarantowania zobowiązanemu, iż prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne znajduje podstawy prawne i że zostanie wyegzekwowany obowiązek, do wykonania którego jest on rzeczywiście zobowiązany. Naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego, musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania innego obowiązku niż obciążającego zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tę gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. II FSK 2222/15). Może bowiem zdarzyć się sytuacja, w której dostrzegalne są pewne braki bądź niedokładności tytułu wykonawczego, jednak ich nieistotność nie zagraża naruszeniu zasad legalizmu i prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II FSK 2389/16,). Przykładowo można tu wskazać na wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10, gdzie stwierdzono, że powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, nie decyduje o niedopuszczalności egzekucji i nie stanowi zarazem przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że nie stanowią o niedopuszczalności egzekucji błędy formalne zawarte w tytule wykonawczym, który bez wątpienia dotyczy istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 461/10). Ponadto należy wskazać na trafne stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wyjaśnił, że podane we wniosku uchybienia formalne dotyczące tytułu wykonawczego nie mogły być utożsamiane z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Kwestia niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. może być podnoszona w drodze zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., przy czym odrębną podstawę zarzutu stanowi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowania środka egzekucyjnego, przewidziana w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Zgodzić się należało z wnioskowaniem organu nadzoru, że skoro w przepisie art. 33 u.p.e.a. wyróżniono wymienione dwie różne podstawy zarzutów, to nie można przy interpretacji art. 59 u.p.e.a. traktować zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 jako przesłanki niedopuszczalności egzekucji, unormowanej w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Wobec powyższego akceptacji podlegała ocena Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którą w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności powodujące niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, a tym samym nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a oraz w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo i wyjaśnione zostały istotne okoliczności sprawy, co następnie zasadnie zatwierdził Sąd I instancji. Z tych wszystkich względów należało uznać, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem kontrolowanych postanowień była prawidłowa, a tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.