II OSK 606/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Leżajsk na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 800/24 w sprawie ze skargi Gminy Leżajsk na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 800/24, po rozpoznaniu skargi Gminy Leżajsk na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2024 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania – w punkcie I. odrzucił skargę; w punkcie II. zwrócił Gminie Leżajsk kwotę 100 zł tytułem wpisu od odrzuconej skargi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji opisanym w sentencji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło postanowienie Wójta Gminy Leżajsk z dnia 5 lutego 2024 r., wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze na w/w postanowienie Gmina Leżajsk wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej odrzucenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W uzasadnieniu Sąd ten podniósł, że uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym". Sąd meriti w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej uchwale i nie znalazł podstaw do zastosowania art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Uchwała ta wprawdzie odnosi się do sytuacji procesowej powiatu oraz jego organu wykonawczego, jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w opisanej konfiguracji różnicować pozycję procesową gminy od sytuacji procesowej powiatu, a w konsekwencji przyznać legitymację do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zasadniczej jednostce podziału terytorialnego, jaką jest gmina, w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy wydał decyzję jako organ administracji I instancji (zob. prawomocne postanowienia WSA w Rzeszowie: z dnia 15 lipca 2016 r. II SA/Rz 840/16 i II SA/Rz 841/16, z dnia 29 lipca 2016 r. II SA/Rz 906/16 i II SA/Rz 979/16; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że Gmina Leżajsk, występująca jako strona postępowania administracyjnego, w którym jako organ I instancji orzekał jej organ wykonawczy – Wójt Gminy Leżajsk, nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego, który przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił postanowienie organu gminy. To zaś obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Leżajsk. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, w szczególności: a) art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że na mocy wskazanego przepisu organowi nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organ wydał postanowienie w 1 instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi. b) art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że odnosi się do legitymacji skargowej powiatu zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.p.; W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz, na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie (bezpośrednio przez ustawodawcę lub w drodze zawartych porozumień) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej. Powołane stanowisko podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54), w której wskazano, że: "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowanie i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję w tej samej sprawie, tj. w zależności od etapu jej załatwiania – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania. Tak więc w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu nadzoru wydaną w sprawie rozpoznania środka odwoławczego od tej decyzji, (czy jak w okolicznościach niniejszej sprawy – postanowienia). Z tego właśnie powodu skarga Gminy Leżajsk podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Wobec powyższego podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.