II OSK 616/24

Dnia 3 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 336/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 stycznia 2023 r. znak: WI-I.7840.3.6.2022.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 336/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: WI-I.7840.3.6.2022.EU, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 120/6740.3/2021, o odmowie skarżącemu na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "P.b.", zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Remont budynku oficyny przy ul. [...] w Krakowie w zakresie remontu elewacji, posadzki parteru oraz konstrukcji budynku na dz. nr [...] jednostka ewidencyjna Śródmieście. Sąd I instancji wskazał, że w związku z treścią art. 35 P.b. organ architektoniczno-budowlany posiada uprawnienie do zbadania kompletności projektu budowlanego, a w przypadku braku takiej kompletności wezwać inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie zaś takiego obowiązku skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ prawidłowo przeprowadził kontrolę projektu budowlanego. A mianowicie, organ I instancji postanowieniem z 15 września 2021 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, określając te nieprawidłowości w 9 punktach. W postanowieniu organ zawarł pouczenie, że w razie bezskutecznego upływu ww. terminu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący do wezwania się nie zastosował. Pismo z wyjaśnieniami jakie przekazał organowi, nie jest odpowiedzią na wezwanie do usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości. W ocenie Sądu, wezwanie to było też w pełni legalne, przedłożenie pełnych przekrojów budynku w miejscach jego styku z sąsiednimi budynkami było niezbędne do oceny czy planowane roboty budowlane nie ingerują w zabudowę sąsiednią i czy skarżący zgodnie z oświadczeniem dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem wolnostojącym. Nawet dokumentacja fotograficzna dołączona do projektu budowlanego wykazuje, że przedmiotowy budynek przylega do zabudowy sąsiedniej. Tak więc między fundamentami, ścianami nośnymi więźbą dachową przedmiotowego obiektu, a zabudową sąsiednią nie istnieje wolna przestrzeń. Obiektu tego nie można zatem zaliczyć do kategorii budynków wolnostojących. Wezwanie organu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości było więc w pełni legalne. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że zamierzeniem inwestycyjnym nie jest objęty remont (art. 3 pkt 8 P.b.) oficyny, ale jej przebudowa (art. 3 pkt 7a P.b.). Sąd zgodził się też z organem, że projekt budowlany narusza przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679). W szczególności narusza § 2 rozporządzenia (projekt budowlany sporządza się w języku polskim, w czytelnej technice graficznej) oraz § 6 (strony projektu budowlanego oraz załączniki do niego numeruje się kolejno). Ponadto Sąd zgodził się z organem w kwestii braku załączenia do projektu budowlanego wymaganej dokumentacji geologicznej (wymogi z §§ 6-8 rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych; Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Rację ma więc organ, że dla przedmiotowego obiektu według jego kwalifikacji zamieszczonej w projekcie (II kategoria geotechniczna i założonych przez projektanta warunków gruntowych) projekt budowlany powinien zawierać także opinie geotechniczną, dokumentacje badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny i dokumentacje geologiczno-inżynierską. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji oparł swe orzeczenie na innej dokumentacji projektowej niż ta, która była podstawą rozstrzygania organów administracyjnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył więc art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co czynni zasadnym wniosek o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. poparła skargę kasacyjną. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej R. R. przedstawił dodatkową argumentację. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., III OSK 6419/21). Mając na względzie przedstawione powyżej tezy orzecznicze, które skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do ferowania wniosków jakoby Sąd I instancji orzekał na podstawie innego projektu budowlanego niż ten, który został przedstawiony organowi architektoniczno-budowlanemu przez inwestora i w istocie był przedmiotem oceny organów obu instancji. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powołuje się na jakąś "treść", która w żaden sposób nie poddaje się instancyjnej kontroli. W istocie bowiem merytoryczna ocena Sądu I instancji odnosi się do stanowiska organów obu instancji co do konkretnych wskazań o niekompletności projektu budowlanego. A co więcej, Sąd I instancji, dysponując aktami administracyjnymi (projektem budowlanym i jego uzupełnieniem) w pełni zgodził się z oceną organów architektoniczno-budowlanych, że tak przedłożony projekt budowlany – pomimo wdrożenia procedury z art. 35 ust. 3 P.b. celem jego uzupełnienia – nie spełnia wymogów prawnych wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. Poza tym Sąd I instancji w niniejszej sprawie orzekał na podstawie akt administracyjnych przedłożonych przez organ II instancji i z akt tych nie wynika aby w sprawie istniały dwa różne projekty budowlane, a co więcej aby to Sąd I instancji orzekał na podstawie innego projektu budowlanego niż tego, który złożył inwestor. Poza tym sformułowanie w oparciu o przesłankę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga od autora skargi kasacyjnej nie tylko wskazania na zaistniałą wadę postępowania, lecz dla swej skuteczności wymaga dodatkowo wykazania, że naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby ewentualnie wskazywana wada w jakikolwiek sposób podważała ocenę co do braku kompletności projektu budowlanego. Nie wykazano także za pomocą tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej aby w trybie art. 35 ust. 3 P.b. inwestor wykonał w pełni wezwanie organu I instancji do uzupełnienia projektu budowlanego, pomimo, że postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. termin wykonania obowiązku został przedłużony do dnia 30 listopada 2021 r. Przypomnijmy, w postanowieniu z dnia 15 września 2021 r. inwestor zobowiązany został do uzupełnienia projektu budowlanego w ten sposób by: 1. przedłożyć przekroje przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego (w miejsc połączenia z każdym ze stykających się z nim budynków położonych na sąsiadujących bezpośrednio działkach nr [...], [...], [...], [...]); na przekrojach należy pokazać układ projektowanego palowania i jednoznacznie określić czy wykraczało będzie ono poza teren inwestycji i działki objętej wnioskiem; 2. na rzutach i przekrojach oznaczyć granice działki – nieruchomości, objętej terenem inwestycji; 3. przedłożyć dokumentację geologiczno-inżynierską wraz z ostateczną decyzją o jej zatwierdzeniu; 4. z uwagi na korekty wprowadzane do projektu budowlanego przedłożyć aktualne zaświadczenia o wpisie projektantów do właściwej izby oraz złożyć aktualne oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi zasadami wiedzy technicznej; 5. w związku z projektowanymi robotami budowlanymi zweryfikować wskazany obszar oddziaływania odnosząc się do możliwych ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiedniej oraz ingerencje w części wspólne z budynkami sąsiednimi; 6. wyjaśnić jednoznacznie, czy wszystkie elementy budynku stanowią niezależną odrębną konstrukcję, czy też posiada on części wspólne z budynkami sąsiednimi. W przypadku konieczności prowadzenia robót budowlanych w częściach wspólnych przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla tych działek; 7. wykazać szczegółowo zgodność założeń projektowych zawartych w projekcie budowlanym z zapisami obowiązującego na tym terenie planu [miejscowego] "Stare Miasto" – MWU.17 (zgodność z przepisami szczegółowymi i ogólnymi); 8. wykazać spełnienie przepisów zawartych w § 10 ust. 4 oraz § 8 ust. 1 pkt 6a planu [miejscowego] (wykorzystanie do pokryć dachowych materiałów, tj. dachówka ceramiczna w kolorze naturalnym, blacha miedziana łub ocynkowana, tytanowo-cynkowa, stal ocynkowana) obowiązującego na tym terenie planu "Stare Miasto"; 9. wszelkie istotne wprowadzone zmiany w projekcie budowlanym (dot. zmiany rozwiązań do uzgodnionego już projektu) ponownie uzgodnić przez konserwatora zabytków. Jednak inwestor na wezwanie organu nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, dlatego organy architektoniczno-budowlane odmówiły mu udzielenia pozwolenia na budowę i ocenę tą zaakceptował Sąd I instancji. Natomiast za pomocą zarzutu skargi kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W omawianym powyżej zakresie nie można bowiem doszukać się wskazywanego naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tym bardziej, że Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem konstytucyjnego "prawa do sądu" (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), skoro zaskarżony wyrok zapadł na rozprawie, po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania o terminie rozprawy i w oparciu o przedstawione Sądowi akta administracyjne sprawy, z którymi koresponduje zarówno ocena organów obu instancji, jak i Sądu I instancji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.