II OSK 653/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i J. B.o od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1759/10 w sprawie ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1759/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublina decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. i udzielił B. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót związanych z rozbudową obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. zamurowanie w ścianie północno-wschodniej otworu drzwiowego w kondygnacji przyziemia. Następnie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublina z dnia [...] lutego 2008 r. w części dotyczącej zamurowania w ścianie północno-wschodniej otworu drzwiowego w kondygnacji przyziemienia, i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. została przez J. B. i J. B. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., II SA/Lu 466/08 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2010 r., II OSK 267/09 oddalił też skargę kasacyjną J. B. i J. B. J. B. i J. B., pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. zwrócili się do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. przekazał ww. wniosek zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 466/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. i J. B. na decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 267/09 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSP 6/09 organ stwierdził, iż po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez sąd decyzji. J. B. i J. B. pismem z dnia 6 lipca 2010 r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. złożyli J. B. i J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1759/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. objęta wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności, była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 466/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. i J. B. na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 267/09 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OSP 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uzasadnieniu przytoczonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, powołując się, między innymi, na treść art. 153, 170 i 171 p.p.s.a., że analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego dokonanych ocen, to jest ustalenie jakie kwestie brał pod uwagę sąd uwzględniając lub oddalając skargę. W sytuacji oddalenia skargi niezbędne jest więc zbadanie, czy było ono skutkiem rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W każdym przypadku ustaleń twierdzących, wydany wyrok zamknie możliwość uruchomienia postępowania nieważnościowego, bowiem wniesione żądanie dotyczyłoby zakresu objętego powagą rzeczy osądzonej, a zatem kwestii co do której wypowiedział się już sąd oceniając ją jako zgodną z prawem. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że jedynie w przypadku wskazania we wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu na okoliczności, które nie były przedmiotem oceny sądu prawomocny wyrok oddalający skargę nie będzie stanowił przeszkody do merytorycznego rozpoznania żądania. Sąd podkreślił, że wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. J. i J. B. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającej, w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany zamienny rozbudowy przedmiotowego budynku, którą Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., uchylił w części dotyczącej zamurowania otworu drzwiowego i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy. We wniosku tym skarżący ponownie podnieśli, że w/w decyzję wydano z rażącym naruszeniem zapisów zawartych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. Lublina, to jest z § 27 i § 76 w zakresie ilości kondygnacji planowanej rozbudowy i wysokości budynków na trenach oznaczonych symbolem M 4 oraz powierzchni zabudowy działek, która nie powinna przekraczać 35%. Natomiast jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 466/08 oddalającego skargę skarżących na decyzję z dnia [...] maja 2008 r., przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie była zarówno kwestia wysokości przedmiotowego budynku i ilości kondygnacji, jak i powierzchni zabudowy działki w odniesieniu do zapisów ww. Planu. Sąd ocenił je jako odpowiadające prawu. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 267/09 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku stwierdzając, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, iż zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany zamienny jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta Lublina część I, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. jest prawidłowa. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. B. i J. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. w związku z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 267/09, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co wiąże się z przedstawieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie jedynie stanowiska zaprezentowanego przez organ jak i Sąd tożsamości rozstrzyganej sprawy z wyrokiem wydanym przez NSA z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 267/09. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie prawa procesowego poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wydania przez organ (GINB) decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W tym drugim zarzucie nie sprecyzowano, jaki przepis prawa procesowego naruszył Sąd uznając, iż zaszły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., który to przepis mógł naruszyć organ administracji publicznej nie jednak Sąd, który orzeka na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie jednak od powyższych mankamentów skargi kasacyjnej, nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd dokonał porównania co było przedmiotem rozstrzygnięcia wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 października 2008 r., II SA/Lu 466/08 oraz wyroku NSA z 9 lutego 2010 r., II OSK 267/09, a przedmiotem wniosku J. B. i J. B. z dnia 22 kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2008 r. W oparciu o taką analizę Sąd uznał, że istniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., uwzględniając uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18. Nietrafny jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku zauważył Sąd, że w postępowaniu administracyjnym organ nie dokonał porównania żądania skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z treścią uzasadnień powołanych wyżej wyroków (WSA w Lublinie z 21 października 2008 r. i NSA z 9 lutego 2010 r.), powołując się jedynie na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. Tym niemniej okoliczność ta pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie wobec przedstawionej argumentacji. Z czym należy się zgodzić w świetle wyniku analizy przeprowadzonej przez sąd w tym zakresie, gdyż takie naruszenie przepisów postępowania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie zostało przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przeprowadzone dwuinstancyjne postępowanie administracyjne i dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne, co spełnia w pełni standardy konstytucyjne. Wszczęcie zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy, stanowiłoby naruszenie art. 170 i 171 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.