II OSK 674/14

20 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 818/13 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 818/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. i J.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 22 lutego 2008 r. B. i J.K. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak: [...]. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 8 K.p.a., podnosząc m.in. brak udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w sprawie wskazanej we wniosku, a po rozpoznaniu środka odwoławczego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 621/09, wydanym na skutek skargi B.K. i J.K. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia 1 października 2007 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] października 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...]. Powyższa decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. została, na skutek skargi B.K. i J.K., uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2055/10. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1275/11 oddalił skargę kasacyjną inwestora. Po ponownym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a. oraz stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. B. i J.K. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że kwestionowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. jest rozstrzygnięciem wydanym w drugiej instancji. Zatem jest ona ostateczna w administracyjnym toku instancji, stosownie do art. 16 § 1 K.p.a. i nie przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie skarga do sądu, o czym skarżący zostali poinformowani w pouczeniu kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B.K. i J.K., wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżących organ błędnie potraktował ich pismo jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy winien był, wiedząc, iż decyzja jest ostateczna, potraktować to pismo jako skargę do sądu administracyjnego, tym bardziej, że ich pismo z dnia 27 grudnia 2012 r. spełniało wymogi przewidziane dla skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 27 grudnia 2012 r. skarżący wnieśli pismo adresowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatytułowane wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując jako przedmiot postępowania decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., którą organ uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. i orzekł w sprawie na nowo. Skarżący, jak podają – na skutek pomyłki, w odniesieniu do powyższej decyzji złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższa pomyłka wynikała z wielości analogicznych spraw (dotyczących rozbudowy tartaku), które zostały zakończone przez organ w tym samym czasie. Skarżący podnieśli, iż pismo – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, winno być potraktowane zgodnie z ich intencją, jako skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dalej Sąd wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych rzeczywiście nakazuje organom, w razie wątpliwości co do środka zaskarżenia wniesionego przez stronę postępowania, ustalić istotę żądania strony. Jednakże, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do rodzaju środka zaskarżenia. Bezspornie z treści pisma – jego tytułu, wynikała nazwa środka – "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", nie było także wątpliwości co do adresata – "Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Treść wniosku także była właściwa dla tego środka. W okolicznościach tej sprawy, w ocenie Sądu, organ nie miał podstaw, by badać rzeczywiste intencje skarżących, zwłaszcza, że w ww. decyzji z dnia 10 grudnia 2012 r. znajduje się prawidłowe pouczenie o sposobie jej zaskarżenia do sądu. W sprawie, co przyznaje strona, doszło do pomyłki. Zdaniem Sądu ingerencja organu w treść żądania zawartego w piśmie i ustalania, czy jest ono zgodne z interesem skarżących mogłaby budzić wątpliwości co do bezstronności organu administracji. Instytucje prawa cechuje pewien formalizm, do którego przestrzegania zobowiązane są zarówno organy Państwa jak i strony postępowania. Formalizm ten (łagodzony przez przepisy mówiące o możliwości uzupełnienia braków formalnych, przywróceniu terminu) jest także gwarancją praworządności. Dalej Sąd wskazał, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest także aktem sformalizowanym. Wiąże się z koniecznością dochowania określonej formy pisma (art. 57 w zw. z art. 46 P.p.s.a.), zachowania trybu i terminu określonego dla jej wniesienia. Zdaniem Sądu organ nie miał podstaw, by arbitralnie pomyłkę tę naprawić i uznać wniosek strony za skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Konkludując Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W rozpatrywanej sprawie decyzja, od której złożono środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działającego jako organ drugiej instancji. W takiej sytuacji od wydanej decyzji środek odwoławczy nie przysługiwał. Zasadnie zatem organ zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził jego niedopuszczalność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ przepisu art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie, że zadaniem organu w żadnej mierze nie jest badanie wywiedzionego środka zaskarżenia, a jedynie przekazanie go do sądu właściwego dla rozpoznania skargi, którego rolą dopiero jest badanie, czy spełnia ona wymogi dla nadania jej dalszego biegu, a w razie ujawnienia braków – wezwanie strony przez przewodniczącego do uzupełnienia skargi; 2/ przepisu art. 134 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nierozpoznanie sprawy w granicach wyznaczonych przez wywiedzioną skargę, albowiem okoliczności sprawy wskazują, że rzeczywistą intencją skarżących składających pismo z dnia 27 grudnia 2012 r. było wywiedzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co przemawia za potraktowaniem go właśnie za taki środek odwoławczy, pomimo odmiennego zatytułowania pisma; 3/ przepisu art. 57 P.p.s.a. w zw. z art. 46 tej ustawy poprzez jego błędną subsumcję do stanu faktycznego sprawy, a to z treści pisma z dnia 27 grudnia 2012 r., albowiem posiadało ono wszystkie elementy, które po uzupełnieniu braków formalnych pozwalały uznać je za skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest założenie, że pismo nie mogło otrzymać biegu właściwego dla postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca podniosła dodatkowo, że przepis art. 134 K.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie przedstawiła argumenty na poparcie przywołanych wyżej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący B. i J.K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r.) uchylającą w całości decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. i odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] października 2007 r. z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a. oraz stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Niekwestionowane jest, że wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał jako organ drugiej instancji. Zatem spór w sprawie sprowadza się do tego, czy organ prawidłowo zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też – po stwierdzeniu, że w toku instancji odwołanie (tutaj wniosek o ponowne rozparzenie sprawy) nie przysługuje, ale możliwe jest wniesienie skargi – winien pismo skarżących z dnia 27 grudnia 2012 r., w odniesieniu do tej decyzji, uznać właśnie jako skargę do sądu administracyjnego i nadać jej odpowiedni bieg. Stosownie do treści art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Kodeks nie definiuje pojęcia niedopuszczalności odwołania, dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. [red.] R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. CH Beck Warszawa 2015, str. 681). Z normy art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że odwołanie nie przysługuje od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych wydanych na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji). Przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.). Co do zasady rację należy przyznać skarżącej, że o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa czy intencje organu do którego zostało skierowane. Jednakże podkreślić należy, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że analiza spornego pisma nie pozwala na jego potraktowanie jako skargi do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...]. Z pisma tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że stanowi ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Świadczy o tym nie tylko tytuł pisma "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", adresat tego pisma (organ do którego pismo to zostało skierowane) – "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego", ale przede wszystkim treść tego pisma, w którym skarżący domagają się przekazania wszelkich spraw i dotychczas przesłanych pism tej samej jednostce organu lub nawet temu samemu pracownikowi. Nadto treść tego pisma wskazuje, że wszelka argumentacja w nim zawarta została skierowana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tej sytuacji wola skarżących co do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nie budzi wątpliwości. Ponadto analizując przedmiotową kwestię należy mieć także na uwadze normę art. 61 § 1 K.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem skoro strona zwróciła się do organu z konkretnym żądaniem, to organ we własnym zakresie nie mógł tego zmienić. Przy czym wyjaśnić należy, że obowiązek organu podjęcia czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli strony zawartej we wniosku aktualizuje się wówczas, gdy treść żądania jest niejasna i budzi wątpliwości. W przeciwnym razie wykluczone jest samodzielne modyfikowanie żądania strony przez organ. A w niniejszej sprawie, co należy podkreślić, treść żądania była sformułowana w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Tym bardziej, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. zawierała prawidłowe pouczenie, że jest ostateczna i może zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie we wskazanym tam terminie, za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 49 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz art. 57 w zw. z art. 46 P.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej, należało uznać za całkowicie chybione. Bowiem skoro prawidłowo przyjęto, że przedmiotowe pismo z dnia 27 grudnia 2012 r. nie stanowiło skargi, to wszelkie rozważania autora skargi kasacyjnej na temat braków formalnych tego pisma w kontekście przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uznać za nieusprawiedliwione. Za nietrafny należało uznać także zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się bowiem, by Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. W myśl art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej w pełnym zakresie. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zatem, w kontekście powyższego, zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, że nie rozpoznał sprawy w granicach wyznaczonych przez wywiedzioną skargę, nie mógł zostać uwzględniony. Przy czym za naruszenie powyższego przepisu nie może zostać uznana odmienna kwalifikacja pisma, niż chciałaby tego skarżąca. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 134 K.p.a. zamieszczonym na ostatniej stronie skargi kasacyjnej, wskazać należy, że także i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej "nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepis art. 134 kpa. Gdyby bowiem posiłkować się tokiem rozumowania Sądu, GINB na skutek pisma skarżącej byłby Organem pierwszej instancji. Tymczasem możliwość wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa należy wyłącznie do organu odwoławczego". Taka argumentacja jest co najmniej niezrozumiała. Umknęło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Dlatego też w tej sprawie mógł i powinien działać jako organ pierwszej i drugiej instancji, stosownie do przepisu art. 127 § 3 K.p.a. Zatem miał on kompetencję do rozstrzygania na podstawie art. 134 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.