II OSK 733/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1014/20 w sprawie ze skargi K.G. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 29 czerwca 2020 r. nr 67/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora K. Centrum Kultury oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1014/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K.G. na zarządzenie Wójta Gminy K. z 29 czerwca 2020 r., nr 67/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] Centrum Kultury stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził na rzecz K.G. zwrot kosztów postępowania. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji zarządzeniem, wydanym na podstawie art. 15 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 194), dalej: "u.o.p.d.k.", art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g." oraz § 9 pkt 3 Statutu [...] Centrum Kultury stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2016 r., nr XXXII1/98/2016 w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą "[...] Centrum Kultury", Wójt Gminy [...] odwołał z dniem 29 czerwca 2020 r. K.G. z funkcji Dyrektora [...] Centrum Kultury z siedzibą w P. wskazując, że powodem odwołania było naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W ocenie Sądu odwołanie dyrektora instytucji kultury ze stanowiska winno być poprzedzone zasięgnięciem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, czego organ zaniechał. W skardze kasacyjnej Wójt Gminy K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie polegające na nie odrzuceniu skargi pomimo, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (lecz sądu powszechnego - sądu pracy), czym w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 u.o.p.d.k. polegające na uznaniu, że do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury wyłonionego w drodze konkursu jest wymagane zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, czym w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył art. 147 p.p.s.a. stwierdzając nieważność zarządzenia nr 67/2020 Wójta Gminy K. z dnia 29 czerwca 2020 roku, 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. polegające na uznaniu, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem poprzez wykazanie w zarządzeniu nr 67/2020 Wójta Gminy K. z dnia 29 czerwca 2020 roku naruszeń przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem przez odwołanego Dyrektora [...] Centrum Kultury, czym w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: "p.u.s.a" stwierdzając nieważność zarządzenia nr 67/2020 Wójta Gminy K. z dnia 29 czerwca 2020 roku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz oddalenie skargi jako bezzasadnej. W skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podniesiono, że odwołanie dyrektora samorządowej instytucji kultury dotyczy stosunków pracowniczych i w konsekwencji nie podlega badaniu przez sądy administracyjne wobec czego skarga powinna być odrzucona. Dalej wskazano, że K.G. został wyłoniony na dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu, a zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Wobec powyższego odwołanie ww. nie wymagało uprzedniego zasięgnięcia opinii. Zauważono także, że na terenie Gminy K. nie działają stowarzyszenia zawodowe (w ogóle) ani twórcze, które byłyby właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez [...] Centrum Kultury w K. Natomiast powołane w skardze stowarzyszenia działające na terenie Gminy – w zakresie swoich statutowych celów – nie korelują z celami [...] Centrum Kultury. Wskazując na naruszenie przez Dyrektora przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem zarzucono bezumowne korzystanie z majątku Gminy i brak działań zmierzających do przejęcia składników Gminy przez [...] Centrum Kultury poprzez zawarcie umów użyczenia. Jednocześnie wskazano, że uzasadnione były wszystkie wymienione w zarządzeniu z 29 czerwca 2020 r. zarzuty naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii kognicji (właściwości rzeczowej) sądu administracyjnego wskazać należy, że zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie jest aktem wyłącznie z zakresu prawa pracy, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16). Zaskarżone zarządzenie o odwołaniu Dyrektora ze stanowiska nie jest aktem wykonania prawa, czyli czynnością faktyczną, lecz czynnością prawną. Jest to, jak już powyżej wskazano, czynność o podwójnym charakterze - publicznoprawnym (jest formą realizacji przez organ zadań publicznych), ale zarazem wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Ponadto, ma ona charakter aktu indywidualnego i jako taka należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akty w tym przepisie wymienione (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie obejmują bowiem wyłącznie aktów ogólnych (wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 724/19). Należy zatem zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. II OSK 169/21, wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/21). Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w związku z nieprawidłowym uznaniem, że do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury wyłonionego w drodze konkursu jest wymagane zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Zarzut powyższy pozostaje nieusprawiedliwiony, a stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Wójt Gminy przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia w istotny sposób naruszył przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. na skutek zaniechania zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, jest w pełni prawidłowe. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.Przy interpretacji powyższej normy należy wskazać, iż cytowany wyżej przepis dla skuteczności odwołania wymaga bowiem poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – przywołanym w zaskarżonym wyroku – w przypadku odwołania dyrektor nie jest już "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłączenie nie ma doń zastosowania.Prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi zatem do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Jak wskazano w wyroku NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 2381/21 ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. W niniejszej sprawie Wójt Gminy pominął wspomniane działania konsultacyjne, a zatem jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stanowisko w tym zakresie zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wskazano, że na terenie Gminy K. nie działają stowarzyszenia zawodowe ani twórcze, które byłyby właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez [...] Centrum Kultury w K., natomiast statutowe cele stowarzyszeń działających na terenie Gminy nie korelują z celami [...] Centrum Kultury. Odnośnie powyższego Sąd stwierdza, że w aktach sprawy jak również w treści kontrolowanego zarządzenia brak jest jakichkolwiek dowodów, że organ chociażby podjął próby poszukiwania takich stowarzyszeń. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie NSA, obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1535/20, LEX nr 3074625). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jak wskazał organ Dyrektor nie zawarł umów użyczenia, nie podjął wiążących czynności i rozmów zmierzających do sfinalizowania formalnego przejęcia mienia gminnego. Wskazano, że sytuacja taka naraża Gminę na koszty ubezpieczenia, odpowiedzialność za ewentualne szkody, wypełnianie czynności dotyczących przepisów ppoż., bhp i innych. W odniesieniu do powyższego zarzutu podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji Dyrektorowi zaproponowano określoną treść umów użyczenia, których nie akceptował, proponując jednocześnie ponowną analizę warunków wyposażenia [...] Centrum Kultury w niezbędne nieruchomości, czy kierując zaproszenie na mediację. W czerwcu 2020 r. Dyrektor podpisał dwie umowy użyczenia. Pozostałych nie podpisał wskazując na konieczność uregulowania korzystania z dwóch najważniejszych dla funkcjonowania [...] Centrum Kultury nieruchomości. Prawidłowo wskazał Sad wojewódzki, że skoro dla zawarcia umowy użyczenia – zgodnie z brzmieniem art. 353 1 KC – konieczne jest złożenie zgodnych oświadczeń woli przez strony umowy, to w przypadku braku porozumienia umowa taka nie mogła zostać zawarta. Jednocześnie – wobec wskazanych powyżej działań podejmowanych przez Dyrektora – brak jej zawarcia nie stanowi naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W świetle powyższego naruszenia tych przepisów nie stanowi również korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego. Niezrozumiałym jest również zarzut nieprzedstawienia Wójtowi informacji z przebiegu prowadzonej działalności za rok 2019 do 31 marca 2020 r. Informacja taka została bowiem zawarta w Biuletynie Gminnym Rady i Wójta Gminy K. ze stycznia 2020 r., nr 1/2020. Podobnie ocenić należy zarzut braku przedstawienia sprawozdania z działalności [...] Centrum Kultury wraz ze sprawozdaniem finansowym za IV kwartał 2019 r. i I kwartał 2020 r. Informacja z przebiegu prowadzonej działalności ukazała się bowiem w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Centrum Kultury z dnia 2 kwietnia 2020 r. Natomiast odnośnie konieczności przedłożenia sprawozdania finansowego, to nie sposób określić, czy obowiązek taki został na Dyrektora nałożony. Dyrektor zaprzecza bowiem jakoby obowiązek takowy został na niego nałożony, zaś organ nie przedstawił dokumentów, na które się powołuje (pismo dekretowane do Dyrektora, nakładające obowiązek przedstawienia sprawozdania finansowego w oparciu o art. 33 ust. 5 u.s.g.). Należy również podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą zarzutu naruszenia ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o organizowaniu i prowadzeniu instytucji kultury. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazał, że organy mają obowiązek szczegółowo wskazać i umotywować wystąpienie przesłanek z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., tymczasem organ nie wskazując konkretnych przepisów ww. ustaw, ogólnikowo powołał się na bliżej nieokreślone pisma i wypowiedzi Dyrektora. Nie wiadomo zatem, które przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Konkludując zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż narusza ono prawo w sposób opisany w przekonującym, opartym na orzecznictwie Sądów administracyjnych uzasadnieniu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną wynikającą z art. 147 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.