II OSK 390/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 106/20 w sprawie ze skargi M.S.-G. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 106/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po sprawy ze skargi M. S.-G. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej 1) uchylił zaskarżone zarządzenie; 2) zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej M. S.-G. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ("u.o.p.d.k.") oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy ("K.p."), odwołał M. S.-G. ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w [...]. Powodem odwołania było ujawnione w czerwcu 2019 r. naruszenie prawa przez skarżącą w związku z pracą na ww. stanowisku, tj. uporczywe naruszanie praw pracownika, m.in. poprzez niewypłacanie wynagrodzenia; próba wmówienia pracownikowi, że jego umowa o pracę została zawarta dla pozoru i nie wiążą się z nią skutki prawne; naruszenie przepisów o ubezpieczeniu społecznym poprzez niezgłoszenie pracownika do ZUS i nieuiszczanie składek; naruszenie przepisów prawa pracy poprzez zawarcie umowy "porozumienia" w sytuacji, w której należało zawrzeć umowę o pracę (w zakresie w jakim umowa "porozumienia" uzupełniała umowę o pracę) oraz zatajenie powyższych okoliczności przed Wójtem i Urzędem Gminy [...]. Jednocześnie w § 3 wydanego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia jako wydanego bez podstawy prawnej i postawiła zarzut naruszenia art. 68 § 2 K.p. Wskazała nigdy nie była zatrudniona jako Kierownik Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] na podstawie aktu powołania w trybie art. 68 § 2 K.p., ponieważ była zatrudniona na tym stanowisku na podstawie umowy o pracę. W związku z powyższym, wypowiedzenie stosunku pracy, które zostało dokonane zaskarżonym zarządzeniem powinno nastąpić zwykłym pismem. Również z art. 26a u.s.g. nie wynika kompetencja wójta do zwolnienia kierownika gminnej biblioteki publicznej zarządzeniem. W odpowiedzi na skargę Wójt wystąpił o jej odrzucenie (jako wniesionej po terminie) lub ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyjaśnił, że akt odwołania ze stanowiska ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. jest odrębną od decyzji formą prawną działania organu administracji publicznej. Takiemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."). Jest to akt o podwójnym charakterze, tj. akt publicznoprawny wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, a także akt z zakresu prawa pracy wywołujący skutki w sferze prawa pracy. W odniesieniu do uchybienia terminu do wniesienia skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie zawiniła w jego uchybieniu, ponieważ organ wydając zaskarżone zarządzenie nie pouczył jej o terminie i sposobie odwołania od zarządzenia. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że nie została powołana na stanowisko Kierownika Biblioteki Publicznej w [...], co oznacza że nie mogła zostać odwołana z tego stanowiska w trybie powołanych przez Wójta przepisów. Wprawdzie formalnie nie została powołana na ww. stanowisko, lecz została zatrudniona na tym stanowisku na podstawie zawartej umowy o pracę, wbrew przepisom u.o.p.d.k. Kierownik biblioteki, który sprawuje wszystkie funkcje dyrektora jednostki, wypełnia normę z art. 17 u.o.p.d.k. Jeżeli kierownik biblioteki reprezentuje ją na zewnątrz i zarządza nią oraz jednocześnie w dokumencie stanowiącym, czyli statucie, jest umocowany w tej roli, to zdecydowanie jest dyrektorem instytucji. Przepisy Kodeksu pracy nie stanowią zatem w tym przypadku jedynej i samodzielnej podstawy do zatrudniania pracowników w ramach aktu powołania. Podstawą do nawiązania takiego właśnie stosunku pracy są także przepisy szczególne, a wśród nich powołana ustawa, która w art. 15 ust. 1 stawowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony. Skoro ustawodawca nie przewidział innej formy nawiązania stosunku pracy dla kierownika instytucji kultury niż powołanie, to nawet błędna formalnie umowa winna być interpretowana jako akt powołania zwłaszcza, że per facta concludentia skarżąca obowiązki kierownika instytucji kultury wykonywała w okresie od 2015 roku do połowy roku 2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawa i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej bez pełnego ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Sformułowanie z art. 15 ust.1 u.o.p.d.k. "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie pozostawiona jest uznaniu organu, jednakże jest ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego charakteru, czy wręcz arbitralnego. Powinna być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. W niniejszej sprawie organ co prawda punktuje uchybienia i zarzuty adresowane do skarżącej, ale nie wskazuje na konkretne ustalenia faktyczne, dowody je potwierdzające. Ponadto, pracodawca wymierzając w dniu 17 maja 2019 r. w stosunku do skarżącej karę porządkową – nagany, uznał ją jako adekwatną w stosunku do uchybień których się dopuściła. Budzi wątpliwość dlaczego ocena zachowań i podjętych działań skarżącej, w stosunku do księgowej, raz zasługuje tylko na naganę, a za kilka dni zasługuje na jej odwołanie, w trybie określanym w prawie pracy jako dyscyplinarny. Dodatkowo w ocenie Sądu Pierwszej instancji nasuwają się wątpliwości czy doszło do wymaganych prawem (art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.) konsultacji ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami twórczymi i zawodowymi. Co prawda w dniu [...] czerwca 2019 r. zostało skierowane pismo o stanowisko do stowarzyszenia [...] w trybie art. 15 ust. 1, ale co do okoliczności zatrudnienia K. S.. Przepis ten obligował organ do zasięgnięcia opinii co osoby kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] – M. S.-G., która miała być odwołana. Pismo prostujące stanowisko prezesa stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazuje, że prezes nie miał on świadomości, iż opinia przedłożona [...]czerwca 2019 r. będzie wykorzystana w sprawie wydania zarządzenia w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska. Obowiązkiem organu jest zaś dokładne ustalenie jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć opinii w zakresie osoby odwołanego dyrektora (kierownika) instytucji kultury. W skardze kasacyjnej Wójt Gminy [...] zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię i zastosowanie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, że faktyczne wykonywanie przez skarżącą czynności kierownika przesądza o tym, że jest dyrektorem biblioteki; nazwisko skarżącej nie pojawia się w statucie; 2) błędna wykładnię i zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, że przedmiotowe zarządzenie naruszyło te przepisy prze nadmierna dowolność i brak rozważań w kontekście powziętych opinii; II. przepisów postępowania, tj.: 1) naruszenie art. 53 § 2 i art. 58 § 1 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi wniesionej po terminie i uznanie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącej; przepisy prawa nie wymagają umieszczenia w zarządzeniu informacji o możliwości jego wzruszenia; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że opinia Stowarzyszenia [...]odnosiła się do K. S., podczas gdy z treści opinii jasno wynika, że dotyczy M. S.-G.; wiadomość elektroniczna wyraźnie wskazywała podstawę prawną, tj. art. 15 ust. u.o.p.d.k., a kierownikiem biblioteki była w tym czasie skarżąca; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Wójt Gminy [...] pominął działania konsultacyjne, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się opinia działającego na terenie Gminy [...] Stowarzyszenia [...]; 4) błąd logiczny w rozumowaniu, polegający na uznaniu, że organ nie dokonał rozważań, "również z kontekście opinii powziętych w trybie art. 15 ust. 1 wyżej powołanej ustawy", a jednocześnie uznaniu, że "przedmiotowa opinia nie odnosiła się do skarżącej" oraz "pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa"; 5) błąd logiczny polegający na uznaniu, że organ powinien przedstawić przed Sądem pierwszej instancji ustalenia faktyczne prowadzące do wydania zarządzenia, w sytuacji gdy skarżąca nie kwestionowała w skardze podstaw faktycznych zarządzenia, a jej jedynym argumentem jest brak powołania, do którego to argumentu organ się nie odniósł; 6) błąd logiczny polegający na uwzględnieniu skargi, pomimo że Sąd zdecydowanie nie zgodził się z argumentacja skarżącej, tj. twierdzeniem, że nigdy nie została powołana; 7) błędne zastosowanie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy zachodziły podstawy do odrzucenia (z uwagi na złożenie po terminie) lub ewentualnie oddalenia skargi z uwagi na jej niezasadność. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez odrzucenie skargi wniesionej po terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniósł o dopuszczenie, w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu, które nie zostały przedstawione wcześniej, ponieważ Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia przyjął kwestie, których skarżąca nie podnosiła w skardze. Wniósł o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 2 i art. 7 Konstytucji RP to przepisy bardzo ogólne i trudno upatrywać się w nich podstaw do uchylenia zarządzenia wójta w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierownika gminnej biblioteki publicznej. Nawet przepis szczególny, jakim jest art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. nie zawiera szczegółowych wymogów, co do obszerności treści zarządzenia. W niniejszej sprawie przyczyny odwołania zostały wymienione z treści zarządzenia i dodatkowo omówione ze skarżącą przy wręczeniu zarządzenia. Wobec spor, jaki wystąpił między skarżąca a jej pracownicą treść zarządzenia była dla skarżącej całkowicie jasna. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej, ponieważ wystąpiła ona z powództwem cywilnym już 17 lipca 2019 r. i była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Pięciomiesięczne opóźnienie we wniesieniu skargi trudno jest więc uzasadnić. Przepis art. 69 pkt 1 Kodeksu pracy wyłącza zaś w odniesieniu do stosunku pracy na podstawie powołania stosowanie przepisów dotyczących rozwiązywania umów o pracę. Do rozwiązywania stosunku powołania stosuje się art. 70 i nast. K.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S.-G. podzieliła argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut procesowy naruszenia art. 53 § 2 i art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi jako wniesionej po terminie. Stosownie do art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.), dalej "u.o.p.d.k.", dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Sąd pierwszej instancji zakwalifikował zaskarżone zarządzenie jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. inny niż określony w pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny podziela podnoszony w literaturze przedmiotu pogląd, że przez "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" należy rozumieć czynności faktyczne, charakteryzujące się brakiem formalizmu i elementu jurysdykcyjnej konkretyzacji normy prawa materialnego. Istnienia pierwszej z wymienionych cech "aktów i czynności" w ujęciu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dowodzi użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej", na drugą z nich wskazuje natomiast sformułowanie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Skoro bowiem akty lub czynności administracji mają dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie są aktami jurysdykcji administracyjnej, staje się jasne, że ich celem nie jest konkretyzacja, lecz bezpośrednia realizacja (wykonanie) normy prawnej. Niesformalizowany i wykonawczy charakter znanych różnym systemom czynności faktycznych można więc uznać za cechę odróżniającą ten typ działania administracji od innych jego prawnych form (por. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej. Warszawa 2013, lex/el.). Zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska nie jest aktem wykonania prawa, czyli czynnością faktyczną, lecz czynnością prawną. Jest to przy tym czynność o podwójnym charakterze – publicznoprawnym (jest formą realizacji przez organ zadań publicznych), ale zarazem wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Ma ona charakter aktu indywidualnego i jako taka należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akty w tym przepisie wymienione (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie obejmują bowiem wyłącznie aktów ogólnych. Stąd nie powinno budzić wątpliwości, że zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. II OSK 169/21; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przepis art. 53 § 2a p.p.s.a stanowi zaś, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Okoliczność, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. powoduje, że wszelkie rozważania co do uchybienia terminu do wniesienia skargi, w tym kwestia winy w uchybieniu terminu, są bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić tej wady wyroku Sądu pierwszej instancji w aspekcie wpływu na rodzaj rozstrzygnięcia (art.147 § 1 p.p.s.a.). W ramach zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy opinia Stowarzyszenia [...]odnosiła się do skarżącej, nie zaś jak uznał Sąd pierwszej instancji do K. S.. Zasięgnięcie (niewiążących) opinii związków zawodowych działających w danej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję jest warunkiem koniecznym poprzedzającym wydanie zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na wątpliwości, czy w istocie doszło do wymaganych prawem konsultacji. Z pisma prezesa ww. Stowarzyszenia z dnia 28 czerwca 2019 r. wynika bowiem, że nie miał świadomości, że opinia przedłożona w dniu [...]czerwca 2019 r. będzie wykorzystana w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska. Wiadomość e-mail z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowana do Stowarzyszenia wskazywała, że chodzi o okoliczności zatrudnienia K. S.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to za mało by jednoznacznie stwierdzić, że opinia Stowarzyszenia dotyczyła odwołania skarżącej ze stanowiska, szczególnie w świetle późniejszego pisma prezesa Stowarzyszenia. Nie są uzasadnione pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy uznając w rezultacie tej oceny, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest wadami, które nie pozwalają na pozostawienie go w obrocie prawnym. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował zawartą ze skarżącą umowę o pracę z dnia 31 grudnia 2015 r. jako akt powołania na stanowisko Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ustawodawca nie przewidział innej formy nawiązania stosunku pracy przez kierownika instytucji kultury niż powołanie. Osoba, która po wejściu w życie umowy o pracę na stanowisku kierownika biblioteki zarządza tą instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, a więc wypełnia normę z art. 17 u.o.p.d.k., jest osobą powołaną na stanowisko dyrektora instytucji kultury w rozumieniu art. 15 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury zatrudnia i zwalnia organizator, przy czym w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie mają przepisy art. 68-72 Kodeku pracy. Przepisy u.o.p.d.k. normują więc pewne kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury, a w zakresie nieunormowanym w tej ustawie zastosowanie mają przywołane przepisy Kodeksu pracy. Powołanie jak i odwołanie dyrektora instytucji kultury jest więc czynnością prawną o podwójnym charakterze, ponieważ zawiera ona w sobie elementy związane z zawiązaniem stosunku pracy między organizatorem działalności kultury, a osobą mającą prowadzić daną jednostkę organizacyjną, a z drugiej strony jest to akt administracyjny podejmowany przez organ wykonawczy gminy, mocą którego rozstrzyga on sprawę z zakresu władztwa publicznego, a tym samym jest aktem z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2526/11). W świetle powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że zawarcie ze skarżącą formalnie umowy o pracę na stanowisku Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] nie było w istocie nawiązaniem z nią stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Wójt Gminy [...] wydając zarządzenie o odwołaniu skarżącej z tego stanowiska, z powołaniem w podstawie prawnej art. 15 ust. 1 i 6 pkt 3 u.o.p.d.k. sam potwierdził, że doszło do powołania na ww. stanowisko. Broni w skardze kasacyjnej tego zarządzenia jako prawidłowego, jednocześnie podnosząc, że w istocie do powołania nie doszło. Jest tu wewnętrzna sprzeczność, bo skoro nie było aktu powołania na przedmiotowe stanowisko w trybie art. 15 ust. 1, to nie powinno być też aktu odwołania z tego stanowiska w trybie tego samego przepisu. Przywołany przez autora skargi kasacyjnej przykład osoby, która bez aktu powołania na sędziego wykonuje obowiązki sędziego jest całkowicie chybiony z uwagi na nieporównywalność regulacji dotyczących służby sędziego, z regulacjami dotyczącymi pracy dyrektora instytucji kultury. W rozpoznawanej sprawie faktycznie doszło do powołania, tyle że akt powołania został nazwany "umową o pracę", a nie zarządzeniem o powołaniu. W świetle powyższego zaskarżone zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska stanowi równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy, co jak wynika z akt sprawy skarżąca uczyniła) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48). Zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. nie zasługuje więc na uwzględnienie. Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przepisy te wprowadzają dwie zasady, mianowicie demokratycznego państwa prawa i praworządności. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno być szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu zarządzenia. Akt zaskarżony w niniejszej sprawie wymienia wprawdzie nadużycia, jakich miała się dopuścić skarżąca, ale nie wskazuje konkretnych faktów, które miałyby o nich świadczyć, czy dowodów na ich potwierdzenie. Za niezgodne z prawem należy uznać akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane w sposób dowolny lub arbitralny – bez należytego uzasadnienia. Podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym, taka kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika właśnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Sama treść zaskarżonego w niniejszym postępowaniu zarządzenia nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego i praworządności jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia, niewykazanie przez organ w sposób niekwestionowany, dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącej ze stanowiska (por. wyroki NSA z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. II OSK 1672/15; z dnia 10 marca 2021 r., sygn. III OSK 132/21). W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.