III OSK 132/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1145/17 w sprawie ze skargi M. S. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora [...] Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1145/17, po rozpoznaniu skargi M. S. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie odwołania Dyrektora [...] Centrum Kultury i Wypoczynku w [...], stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji wskazanym wyżej zarządzeniem Burmistrz [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm.) – dalej: "u.d.k." oraz art. z art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r.. poz. 1666 ze zm.) – dalej: "K.p." w związku z § 5 ust. 2 Statutu [...] Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia statutu [...] Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] (Dz.U. Woj. [...].2009.149.2181), odwołał M. S. ze stanowiska Dyrektora [...] Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] ze skutkiem natychmiastowym. Jako powód odwołania organ wskazał: "naruszanie podstawowych obowiązków polegających na naruszaniu przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w zakresie prawa pracy oraz finansów publicznych w zakresie nadzoru nad finansami zarządzanej jednostki". Jednocześnie organ wskazał, że od przedmiotowego zarządzenia przysługuje prawo do złożenia odwołania do Sądu pracy w [...], w terminie 21 dni od daty jego doręczenia. Skargę na powyższe zarządzenie wniosła M. S., która zarzuciła organowi naruszenie: – przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz z art. 107 K.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; – art. 15 ust 6 pkt 3 u.d.k. poprzez powołanie się na podany przepis bez wskazania, jakie konkretnie działania lub zaniechania skarżącej powodowały naruszenie przepisów prawa, nie zostało bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Burmistrza, samo zaś zarządzenie nie zawiera uzasadnienia, poza powieleniem treści samego przepisu i ogólnym wskazaniem ustaw, które zdaniem Burmistrza naruszyła skarżąca.  W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie zaskarżone zarządzenie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Burmistrz dostrzega wprawdzie rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie, jednak stoi na stanowisku, że akt odwołania dyrektora gminnej instytucji kultury należy wyłącznie do sfery prawa pracy. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W ocenie tego Sądu akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury, w postaci zarządzenia organu wykonawczego gminy, mają charakter publicznoprawny. Są to bowiem akty podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych ustawowo gminie jako jej zadania własne i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów (jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy), nie jest argumentem wykluczającym możliwość objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por. orzeczenia NSA z dnia: 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, LEX nr 1768301; 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, LEX nr 1113792; 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, LEX nr 1113783). Sąd meriti zgodził się z argumentacją skargi, że czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawnych działań z zakresu administracji publicznej (m.in.; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997 r., nr 2, poz. 48; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. III RN 123/99, OSNAP 2000 r., nr 21, poz. 779). Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, (OTK 1994 r., nr 2, poz. 46), że: "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, a jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym.". Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia poddającego się weryfikacji lub kontroli. Brak jest również odniesienia do dowodów oraz ustaleń, na podstawie których organ przyjął stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia. Wady te są na tyle jaskrawe i oczywiste, że w tym zakresie organ nie podjął żadnej polemiki ze skargą. Tym samym uznając zarzuty skargi za uzasadnione na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi M. S., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i z art. 3 § 2 pkt 6 1 P.p.s.a., poprzez nieuprawnione dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego zarządzenia i stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy akt ten, nie był podjęty z zakresu administracji publicznej, a więc nie był aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stanowiąc natomiast akt (czynność prawną) z zakresu prawa pracy; 2. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 i 4 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez brak ich zastosowania skutkujący nieodrzuceniem skargi, która nie należała do właściwości sądów administracyjnych, a była sprawą z zakresu prawa pracy (sprawca cywilna), do rozpatrzenia której właściwy był sąd powszechny (sąd pracy); 3. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.k. oraz w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g., poprzez brak ich zastosowania skutkujący brakiem oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżąca nie miała legitymacji do jej wniesienia, gdyż zaskarżone zarządzenie nie dotyczyło jej praw i obowiązków, a zatem nie miała we wniesieniu skargi interesu prawnego, w szczególności gdy takiej legitymacji nie dawał art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g.; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez: - brak należytego rozważania kwestii kognicji sądu administracyjnego do kontroli zaskarżonego zarządzenia, - błędne uznanie istnienia po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi, - błędne wskazanie, że przedmiotowe zarządzenie nie miało podstawy prawnej, skoro był nią m. in. art. 15 ust. 1 u.d.k. oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., przez co nie doszło do należytego rozpoznania istoty sprawy; 5. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.k. oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., poprzez niezasadne jego zastosowanie w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, gdy miało ono podstawę prawną w art. 15 ust. 1 u.d.k. oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w niniejszej sprawie według norm przepisanych. Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji, zostało wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter zadań i kompetencji wójta; wskazującego formy ich realizacji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zaskarżone zarządzenie niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje on także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez wójta, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy. Sąd Wojewódzki badał jedynie skutki publicznoprawne przedmiotowego zarządzenia. Podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania obowiązku wójta w zakresie uzasadniania zarządzeń oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego zarządzenia. Zarzuty te nie są zasadne. Wskazać należy, że jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane w sposób dowolny lub arbitralny – bez należytego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 stwierdził, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym, taka kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7). Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść zaskarżonego w niniejszym postępowaniu zarządzenia, ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem uznał, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest sposób sformułowania uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia, ponieważ jest ono ogólnikowe, a wójt nie wykazał w sposób niekwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącej ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej. Co zaś się tyczy kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonego zarządzenia, stwierdzić należy, że zarządzenie podejmowane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia dotyczącego zwolnieniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Z uwagi na powyższe zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, co skutkować musiało koniecznością stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.