II SA/Go 1145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej M.S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ) oraz art. z art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r.. poz. 1666 ze zm.) w związku z § 5 ust. 2 Statutu Centrum Kultury i Wypoczynku u prowadzonego uchwałą Nr XLll/290/09 Rady Miejskiej z dnia 29.10.2009 r. w sprawie uchwalenia statutu Centrum Kultury i Wypoczynku (Dz.U. Woj. 2009.149.2181), odwołał M.S. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku ze skutkiem natychmiastowym. Jako powód odwołania organ wskazał "naruszanie podstawowych obowiązków polegających na naruszaniu przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w zakresie prawa pracy oraz finansów publicznych w zakresie nadzoru nad finansami zarządzanej jednostki". Jednocześnie organ wskazał, że od przedmiotowego zarządzenia przysługuje prawo do złożenia odwołania do Sądu Pracy w terminie 21 dni od daty jego doręczenia. 2. Skargę na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. wniosła M.S., która zarzuciła organowi naruszenie: – przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; – art. 15 ust 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991 r. poprzez powołanie się na podany przepis bez wskazania, jakie konkretnie działania lub zaniechania Skarżącej powodowały naruszenie przepisów prawa, nie zostało bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Burmistrza, samo zaś zarządzenie nie zawiera uzasadnienia, poza powieleniem treści samego przepisu i ogólnym wskazaniem ustaw, które zdaniem Burmistrza naruszyła skarżąca.  Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o usunięcie skutków naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonego Zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2017 r., a także o zobowiązanie organu do podjęcia wszelkich innych koniecznych czynności niezbędnych do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym niniejszą skargą oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej Burmistrz nie zawarł szczegółowego uzasadnienia merytorycznego, uzasadnienie zarządzenia ma charakter bardzo lakoniczny, zaś wydanie samego zarządzenia nie było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Zdaniem strony ta wada Zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie zaskarżone zarządzenie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Burmistrz dostrzega wprawdzie rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie, jednak stoi na stanowisku, że akt odwołania dyrektora gminnej instytucji kultury należy wyłącznie do sfery prawa pracy. Pismem z dnia [...] stycznia 2018r. skarżąca podtrzymała skargę oraz wskazała, iż zaskarżone zarządzenie jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia w tej sprawie, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 5. Spór w sprawie ma charakter prawny i sprowadza się do opozycji dwóch konkurencyjnych stanowisk dotyczących dopuszczalności kontroli aktu odwołania dyrektora gminnej instytucji kultury na drodze administracyjnoprawnej. Sąd przyjmuje tu stanowisko prezentowane przez skarżącą, że niniejsza sprawa mieści się w ustawowo określonej kognicji sądów administracyjnych, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podzielając dominującą obecnie linię orzeczniczą sądów administracyjnych. W ocenie sądu akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury w postaci zarządzenia organu wykonawczego gminy mają charakter publicznoprawny. Są to bowiem akty podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego w wykonaniu zadań publicznych przypisanych ustawowo gminie jako jej zadania własne i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów (jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy) nie jest argumentem wykluczającym możliwość objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por. orzeczenia NSA z 7 lipca 2015r., II OSK 1672/15; 3 lutego 2012r., II OSK 2693/11, 31 stycznia 2012r., II OSK 2526/11; 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12; 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11, oraz 1 czerwca 2010, II OSK 598/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W pełni zgodzić się należy z argumentacją, że czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawnych działań z zakresu administracji publicznej (m.in.; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; postanowienie SN .III RN 123/99, OSNAP 200/21/779). Opowiadając się za przedstawionym wyżej stanowiskiem należy również uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z 27 września 1994 r. (W 10/93, OTK 1994/2/46), w którym Trybunał stwierdził, że "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, a jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym." 6. Jak trafnie zwrócono uwagę w wyrokach NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 278/16 i 22 listopada 2017 r., II OSK 481/16 (CBOSA) aktualnie stabilizuje się linia orzecznicza uznająca, że akty powołania na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych, podlegających nadzorowi wojewody, co prowadzi do uznania, że droga sądowa przed sądem administracyjnym w tych sprawach jest dopuszczalna. Stanowisko powyższe jest zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), gdyż wzmacnia prawo jednostki do sądu i zarazem nie pozostawia poza kontrolą - właśnie sądu administracyjnego jako sądu specjalnego, wymogów tych aktów w zakresie ich wymiaru publicznoprawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, skargę w niniejszej sprawie do sądu administracyjnego uznać należało za dopuszczalną. 7. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii przesądza o uwzględnieniu skargi bowiem zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia poddającego się weryfikacji lub kontroli. Brak jest również odniesienia do dowodów oraz ustaleń, na podstawie których organ przyjął stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.). Wady te są na tyle jaskrawe i oczywiste, że w tym zakresie organ nie podjął żadnej polemiki ze skargą. Uznając zarzuty skargi za uzasadnione na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.