VIII SA/Wa 106/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S.-G. na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej 1) uchyla zaskarżone zarządzenie; 2) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej M. S.-G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy P. (dalej: Wójt Gminy, Wójt, organ), na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "usg"), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm.; dalej: "u.o.p.d.k.") oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r.- Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 917, ze zm.; dalej: Kodeks pracy, Kp), odwołał M. S. – G. (dalej: "skarżąca") ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w P.. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wójt Gminy odwołał skarżącą ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w P. ze skutkiem natychmiastowym z winy leżącej po stronie skarżącej. Powodem odwołania było ujawnione w czerwcu 2019 r. naruszenie prawa przez skarżącą w związku z pracą na ww. stanowisku, tj. uporczywe naruszanie praw pracownika m.in. poprzez nie wypłacanie wynagrodzenia; próba wmówienia pracownikowi, że jego umowa o pracę została zawarta dla pozoru i nie wiążą się z nią skutki prawne; naruszenie przepisów o ubezpieczeniu społecznym poprzez niezgłoszenie pracownika do ZUS i nieuiszczanie składek; naruszenie przepisów prawa pracy poprzez zawarcie umowy "porozumienia" w sytuacji, w której należało zawrzeć umowę o pracę (w zakresie w jakim umowa "porozumienia" uzupełniała umowę o pracę) oraz zatajenie powyższych okoliczności przed wójtem i Urzędem Gminy P.. Jednocześnie w § 3 wydanego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. W skardze na powyższe Zarządzenie Wójta Gminy skarżąca, wnosząc stwierdzenie jego nieważności jako wydanego bez podstawy prawnej postawiła zarzut naruszenia art. 68 § 2 Kp. Dodała, że powołanie powinno być dokonane na piśmie. W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonym zarządzeniu jako podstawę prawną tego aktu Wójt wskazał treść art. 30 ust. 2 pkt 5 usg, art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 70 Kp. Tymczasem, jak wskazała nigdy nie była zatrudniona jako Kierownik Gminnej Biblioteki Publicznej w P. na podstawie aktu powołania w trybie art. 68 § 2 Kp, gdyż była zatrudniona na tym stanowisku na podstawie Umowy o pracę, której kopię dołączyła do skargi. W związku z powyższym, wypowiedzenie stosunku pracy, które zostało dokonane zaskarżonym zarządzeniem powinno nastąpić zwykłym pismem również z art. 26a usg nie wynika kompetencja Wójta do zwolnienia Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej zarządzeniem. W odpowiedzi na skargę Wójt wystąpił o jej odrzucenie (jako wniesionej po terminie) lub ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nadmienił, że dotychczas skarżąca wystąpiła z powództwem cywilnym przeciwko Bibliotece Publicznej o przywrócenie do pracy, co zdaniem organu wyklucza zaskarżenie wydanego rozstrzygnięcia na drodze sądowoadminisracyjnej. Dodał również, że przyczyna odwołania skarżącej ze stanowiska jest obecnie przedmiotem postępowania prokuratorskiego z zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 218 § 1a kk złożonego przez Wójta Gminy. Końcowo wyjaśnił również, że w aktach personalnych nie odnaleziono dokumentu stanowiącego odrębny akt powołania skarżącej na ww. stanowisko, co zdaniem organu oznacza, że nie można wykluczyć, że dokument taki nigdy nie został sporządzony. Taki stan rzeczy pozostaje jednak zdaniem Wójta bez wpływu na ważność zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Akt odwołania ze stanowiska ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawie art. 15 ust.6 u.o.d.d.k. jest odrębną od decyzji formą prawną działania organu administracji publicznej. Takiemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku Prawo przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325; dalej p.p.s.a.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 roku, II OSK 2747/18. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). W niniejszej sprawie Sąd ocenił bowiem legalność aktu indywidualnego o odwołaniu z funkcji kierownika instytucji kultury, a nie aktu prawa miejscowego, czy innego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego, bądź terenowych organów administracji rządowej, podzielając tym samym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 19 grudnia 2018r., sygn. akt II FSK 2747/18, w świetle którego akt organizatora o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych i realizowanych za pomocą środków publicznych oraz że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej. A zatem takiemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma on charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Następnie, w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem organu o odrzucanie skargi, w pierwszej kolejności zdaniem Sądu rozważenia wymaga właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi i związana z tym dopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym miejscu wskazania wymaga, że istotnie, kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury budziła wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Niemniej jednak, taki stan rzeczy uległ zmianie w związku z art. 1 pkt 12 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230), zgodnie z którym zmieniony został art. 15 u.o.p.d.k., do którego dodano ust. 7 stanowiący, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 k.p. Od tego czasu w zasadzie bezsporne pozostaje w orzecznictwie, że zarządzenie o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Bez wątpienia zatem należy przyjąć, że zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 i 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 570/15, Warszawie z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/16, wszystkie publ. CBOSA, wyrok WSA w Łodzi z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 513/17, publ. LEX nr 2415194, Krakowie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 829/16, publ. LEX nr 2162630, wyroki NSA z: 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10, publ. LEX nr 990169 i z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 805/10, publ. LEX nr 645315). Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela zatem pogląd, obecnie dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący ww. odwołanie, jak i powołanie, jako akty publicznoprawne a zarazem akty wywołujących skutki w sferze prawa pracy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 819/12, CBOSA; wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11, Lex nr 1113782; z 1 czerwca 2010, II OSK 598/10, Lex nr 597716). Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, skargę w niniejszej sprawie uznać należało za dopuszczalną w powyższym zakresie. W dalszej kolejności odniesienia Sądu wymaga nadto druga wskazana przez organ przyczyna odrzucenia skargi, a mianowicie naruszenie treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Istotnie przepis ten wyznacza 30 – dniowy termin do wniesienia skargi od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Niemniej jednak w dalszej części stanowi, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd zastosował ww. przepis w realiach niniejszej sprawy i skargę rozpoznał stwierdzając, że skarżąca nie zawiniła w jego uchybieniu ponieważ organ wydając zarządzenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku w sprawie odwołania skarżącej z funkcji kierownika Biblioteki Publicznej w P. nie pouczył jej o terminie i sposobie odwołania od zarządzenia. W tej sytuacji uchybienie terminowi wynikającemu z art. 53 § 2 p.p.s.a. nastąpiło bez winy skarżącej, co dawało skarżącej podstawy do wniesienia skargi i żądania merytorycznego rozpoznania sprawy. Następnie wskazać należy, że Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się słuszne. Przedmiotem tej kontroli jest zarządzenie Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2019r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w P., m.in. na podstawie treści art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta zaliczył "zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". A zatem realizacja zadań organizatora gminnej instytucji kultury, o których mowa w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy do wójta. Został on upoważniony przez ustawodawcę do powoływania i odwoływania dyrektora (kierownika) gminnej instytucji kultury. Zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. W sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy (art. 15 ust. 7 ww. ustawy). W art. 16 tejże ustawy zastrzeżono możliwość wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji w drodze konkursu. Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd uznał, że skarżąca nie ma racji, iż nie została powołana na stanowisko Kierownika Biblioteki Publicznej w P., co oznacza że nie mogła zostać odwołana z tego stanowiska w trybie powołanych przez Wójta przepisów. Jak wynika bowiem z akt sprawy niniejszej, czego również nie kwestionuje sam organ skarżąca formalnie nie została powołana na ww. stanowisko, lecz została zatrudniona na tym stanowisku na podstawie zawartej umowy o pracę (kopia w aktach sprawy) wbrew zapisom ustawy o działalności kulturalnej. Zdaniem Sądu nadrzędność w omawianym przypadku ma powołana na wstępie ustawa o działalności kulturalnej. Oznacza to, że kierownik biblioteki, który sprawuje wszystkie funkcje dyrektora jednostki, wypełnia normę z art. 17 ustawy o działalności kulturalnej. Jeżeli kierownik biblioteki reprezentuje ją na zewnątrz i zarządza nią oraz jednocześnie w dokumencie stanowiącym, czyli statucie, jest umocowany w tej roli, to zdecydowanie jest dyrektorem instytucji. Przepisy ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks nie stanowią zatem w tym przypadku jedynej i samodzielnej podstawy do zatrudniania pracowników w ramach aktu powołania. Podstawą do nawiązania takiego właśnie stosunku pracy są także przepisy szczególne, a wśród nich powołana ustawa o działalności kulturalnej, która w art. 15 ust. 1 stawowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony. Czyli aktem powołania zostaje nawiązany stosunek pracy. Formalnie taki stan rzeczy nie miał jednak miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy, na co wskazał również organ w odpowiedzi na skargę wywodząc m.in., że nie można wykluczyć, że akt powołania w przypadku skarżącej nigdy nie został sporządzony. Skoro ustawodawca nie przewidział innej formy nawiązania stosunku pracy dla kierownika instytucji kultury niż powołanie, to nawet błędna formalnie umowa winna być interpretowana jako akt powołania zwłaszcza, że per facta concludentia skarżąca obowiązki kierownika instytucji kultury wykonywała w okresie od 2015 roku do połowy roku 2019. W świetle zasady demokratycznego państwa prawa i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa( art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej bez pełnego ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem( wyrok NSA z 17.01.2013 roku, I OSK 1770/12). Sformułowanie z art. 15 ust.1 u.o.p.d.k. ‘’ może być odwołany ‘’ oznacza, że decyzja w tym zakresie pozostawiona jest uznaniu organu jednakże jest ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego charakteru, czy wręcz arbitralnego. Powinna być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. Elementem uzasadnienia powinny być rozważania, również w kontekście opinii powziętych w trybie art. 15 ust.1 wyżej powołanej ustawy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej pełni szczególnie ważną rolę celem zbadania czy nie doszło do przekroczenia granic uznania. W niniejszej sprawie organ co prawda punktuje uchybienia i zarzuty adresowane do skarżącej, choć z drugiej strony nie wskazuje na konkretne ustalenia faktyczne, dowody je potwierdzające. Nadto należy zauważyć, iż pracodawca wymierzając w dniu [...] maja 2019 roku stosunku do skarżącej karę porządkową – nagany, uznał ją jako adekwatną w stosunku do uchybień których się dopuściła. Następnie w dniu [...] maja 2019 roku wydał zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej z funkcji kierownika biblioteki. Budzi wątpliwość dlaczego ocena zachowań i podjętych działań skarżącej, w stosunku do księgowej, raz zasługuje tylko na naganę, a za kilka dni zasługuje na jej odwołanie, w trybie określanym w prawie pracy jako dyscyplinarny. Jedno zdarzenie faktyczne – działanie, bądź zaniechanie pracownika nie może doprowadzać do wydania dwóch diametralnie odmiennych sankcji pracowniczych. Nadto w ocenie Sądu nasuwają się wątpliwości czy doszło do wymaganych prawem – art. 15 ust.1 ustawy o działalności kulturalnej konsultacji ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami twórczymi i zawodowymi. Co prawda w dniu [...] czerwca 2019 roku zostało skierowane pismo o stanowisko do stowarzyszenia [...] w trybie art. 15 ust.1, ale co do okoliczności zatrudnienia K. S.. Przepis ten obligował organ do zasięgnięcia opinii co osoby kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w P. – M. S. – G., która miała być odwołana. Fakt, iż przedmiotowa opinia nie odnosiła się do skarżącej – potwierdza pismo prostujące stanowisko prezesa stowarzyszenia z [...] czerwca 2019 roku z którego wynika, iż nie miał on świadomości, iż opinia przedłożona 25 czerwca 2019 roku będzie wykorzystana w sprawie wydania zarządzenia w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska. Obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć opinii w zakresie osoby odwołanego dyrektora( kierownika) instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 sierpnia 2018 roku, II SA/Go 536/18). Jak Sąd wskazał powyżej treść art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej jednoznacznie wskazuje, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy (art. 15 ust. 7 ww. ustawy) stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie o działalności kulturalnej, która jak Sąd ocenił w realiach niniejszej sprawy ma pierwszeństwo w zastosowaniu świetle art. 15 ust. 1 powołanej ustawy. Akt powołania stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy. Szczególny charakter tego stosunku przejawia się m.in. w tym, iż jest on czynnością prawną jednostronną. Oznacza to, że na mocy takiego powołania dany organ powierza kandydatowi określone stanowisko kierownicze oraz tym samym decyduje o nawiązaniu stosunku pracy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.