II OSK 735/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.L., R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 569/12 w sprawie ze skargi M.L., R.L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. solidarnie na rzecz M.L. i R.L. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 569/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.L. i R.L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W toku postępowania wszczętego z urzędu w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...] w S., gmina S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 97 § 1 i art. 123 K.p.a., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wskazanego budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku została już rozpatrzona ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2011 r., zatem brak jest podstaw do ponownego zawieszania postępowania administracyjnego z tego tytułu, że M.L. ponownie wystąpił do Wójta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli M. i J.L. Na skutek wniesionego zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji wszczęte z urzędu w sprawie budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i nr [...], do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy S. ponowionego wniosku z dnia 19 marca 2012 r. J. i M.L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, ze złożony przez J. i M.L. wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania z tego tytułu, że zwrócili się oni z ponownym wnioskiem do właściwego organu o ustalenie warunków zabudowy dla ww. działek, jest uzasadniony. Dlatego organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Zawieszenie postępowania nastąpiło na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem rozstrzygnięcie przez Wójta tego ponowionego wniosku stanowi zagadnienie wstępne dla organu nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej budynku mieszkalnego na tych działkach. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli M. i R.L. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w świetle regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii merytorycznej. Z uwagi na okoliczność, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosować wykładni rozszerzającej. Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu w błędzie pozostają skarżący, jakoby funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej negatywnej decyzji o warunkach zabudowy i toczenie się kolejnego postępowania o ustalenie tych warunków dla tożsamej inwestycji wykluczało możliwość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Istotna jest jedynie okoliczność, czy wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy ma wpływ na wydanie decyzji w kwestii samowoli budowlanej. Taki związek bezsprzecznie istnieje. Odpowiadając na zarzut podniesiony w piśmie procesowym jakoby organ odwoławczy nie posiadał uprawnienia do reformatoryjnego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przyznaje mu takie uprawnienie, a zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozstrzygnął sprawę, która przed nim zawisła wskutek wniesienia środka odwoławczego. Organ odwoławczy w pełni zastosował się do obowiązujących go przepisów postępowania i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Przepisy te zgodnie z art. 144 K.p.a. stosuje się do zażaleń. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesioną skargę Sąd oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący M. i R. L. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. 1/ art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe dokonanie kontroli postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmieniającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmawiające zawieszenia postępowania do czasu ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy S., 2/ art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwej podstawy prawnej i jej wadliwe wyjaśnienie, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez NSA wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji, z naruszeniem art. 16 K.p.a. i ww. przepisów może wydać kolejną decyzję o warunkach zabudowy odmienną od prawomocnej decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy przy niezmienionym stanie faktycznym na rzecz tego samego wnioskodawcy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., poprzez wadliwe dokonanie kontroli postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmieniającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmawiające zawieszenia postępowania do czasu ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy S. Trafny jest również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., choć w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zabrakło właściwych argumentów na poparcie zarzutu obejmującego naruszenie ww. przepisu, jednakże uznano, że to zarzuty skargi kasacyjnej wiążą w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że kontrolowane postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. odpowiada prawu. To zaś nie pozwalało na pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego wyroku tego Sądu. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił, na podstawie art. 97 § 1 w zw. z art. 123 K.p.a., zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego usytuowanego w S. Na skutek zażalenia wniesionego przez J. i M. L. organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji. Takie działanie organu drugiej instancji, z niżej przedstawionych względów, było nieprawidłowego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone z dniem 11 kwietnia 2011 r. w treści tego artykułu zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z kolei przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nietamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1356312, podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, LEX nr 1370497). Tym samym, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, niesporne jest, iż w świetle art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc takie jakie wydał organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, zażalenie nie przysługuje. Z wyżej wskazanych względów wynika, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w zakresie w jakim zaakceptowano merytoryczną możliwość orzekania przez ten organ, narusza normy art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., jak i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezasadności zawieszenia przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego, wobec niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania, nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji.