II OSK 738/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 615/09 w sprawie ze skargi A. i A. małż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 615/09 oddalił skargę A. i A. małż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...]w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie uznania za mienie gminne nieruchomości położonej we wsi C., gm. Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działek: [...] o pow. 0,1000 ha i [...] o pow. 0,1600 ha, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił, że opisana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Kolegium podało w uzasadnieniu, że Starosta K. ustalił, iż nieruchomości położone we wsi C., gm. Ł. oznaczone w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o pow. 0,1000 ha i [...] o pow. 0,1600 ha, nie mają uregulowanego stanu prawnego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w K., sygn. arch. [...], w tym: orzeczenia Starosty Powiatowego K. z dnia [...] grudnia 1936 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi C., gminy Ł., powiatu k., protokołu z dnia 29 kwietnia 1936 r. w sprawie zaprojektowania ogólnych wytycznych projektu scalenia gruntów wsi C., protokołu z dnia 10 października 1936 r. w sprawie zmiany projektu scalenia wsi C., protokołu z dnia 16 sierpnia 1936 r. w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów scalonych wsi C., wykazu oświadczeń uczestników scalenia o przyjęciu lub odrzuceniu poprawek projektu scalenia wsi C. z dnia 27 listopada 1936 r. wynika, że podczas scalenia gruntów wsi C., przeprowadzonego w 1936 r. wydzielono grunty na cele użyteczności publicznej, tj.: około 0,2 ha na kopalnię gliny, około 0,02 ha na grzebowisko i około 0,1 ha jako plac pod dom ludowy, przy czym na wniosek jednego z uczestników scalenia – J.P. plac pod dom ludowy zaprojektowano przy skrzyżowaniu dróg. Z orzeczenia Starosty Powiatowego K. z dnia [...] czerwca 1936 r. o zatwierdzeniu projektu podziału wspólnot wynika, że do scalenia weszły m.in. grunty wykazane w tabeli nadawczej wsi C. T. 12, sygn. arch. [...], pod poz. [...] jako osada kowalska o pow. 3 morgi 131 prętów 1,8293 hal oraz wspólnota zaserwitutowa H. o pow. c.a. 34 ha. Z porównania map ewidencji gruntów aktualnych podczas scalenia gruntów wsi C. jak i obecnie wynika, że działka nr [...] o pow. 0,1000 ha położona przy skrzyżowaniu dróg odpowiada dawnej działce nr [...] o pow. 0,1260 ha, natomiast działka nr [...] o pow. 0,1600 ha odpowiada dawnej działce nr [...] o pow. 0,1850 ha. Obecnie na działce nr [...] usytuowany jest budynek murowany jednokondygnacyjny, w którym mieści się świetlica wiejska i sklep. Według oświadczeń mieszkańców wsi C., zgłoszonych do protokółu oględzin i rozprawy, działka nr [...] od scalenia przedwojennego stanowi mienie użyteczności publicznej, wykorzystywane do gry w piłkę oraz urządzania zabaw wiejskich. W latach 70-tych na działce nr [...] wybudowano obecnie istniejący budynek, nazwany jako klub wiejski, w którym zorganizowano również zlewnię mleka. Działka nr [...] wg relacji mieszkańców wsi wykorzystywana była jako glinianki, obecnie stanowi nieużytek. W tak ustalonym stanie faktycznym SKO wyjaśniło, że przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) w art. 1 ust. 1 wskazują, jakiego rodzaju nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne stanowią wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu według reguł tej ustawy oraz zrównują na płaszczyźnie trybu i zasad zagospodarowania mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, ze wspólnotami gruntowymi. Zgodnie z definicją zawartą w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 303 ze zm.), przez mienie gromadzkie należy przy tym rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Jako zaś dawne gromady należy rozumieć gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, gdyż ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), która zniosła gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie związki samorządu terytorialnego i uznała, że ich majątek stał się z mocy prawa majątkiem państwowym, zachowany został byt prawny byłych gromad, a zatem i ich własność. Charakter prawny byłych gromad zmieniony został dopiero wymienioną ustawą z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, która zniosła dotychczasowe gromady, w związku z czym przestały one być podmiotem praw majątkowych. Majątek, stanowiący do czasu wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. własność gromad, stał się mieniem gromadzkim na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. Odnośnie własności mienia gromadzkiego w piśmiennictwie ówczesnym ukształtował się pogląd, iż mienie gromadzkie jest własnością Państwa (por. Jerzy Arczyński, Obrót wspólnotami gruntowymi, NP 1965, nr 8). Uwzględniając wskazane zmiany prawodawstwa organ II instancji stwierdził, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie istniały gromady w strukturze podmiotów zarówno władzy państwowej, jak również własności gminy jako związki samorządu terytorialnego. Stąd też art. 8 ust. 1 tej ustawy wyraźnie przewidywał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem ta ustawa powoływała gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy), jak również nadawała uprawnienia gminom w sferze własności i innych praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ustawy). Natomiast w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podmiotem własności mienia gromadzkiego było Państwo. Kolegium wyjaśniło, że przewidziana w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy decyzja ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 lipca 1963 r., który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. Jeżeli zatem w późniejszym okresie nastąpiły zmiany w sferze prawa własności i ewentualna komunalizacja gruntów z mocy samego prawa, zmiany te nie miały znaczenia przy ustalaniu kwalifikacji nieruchomości jako mienia gromadzkiego bądź wspólnoty gruntowej. Decyzja wydawana na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych może jedynie rozstrzygać według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy, czy majątek stanowił wspólnotę, czy też mienie gromadzkie (mienie państwowe). Dlatego organ I instancji ustalając, że działki ewidencyjne nr 179 i 206 stanowią mienie gminne naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r. Kolegium uznało, że postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, z udziałem mieszkańców wsi C., co potwierdza protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2008 r. oraz dokumentacja zgromadzona w sprawie. W toku tego postępowania wyjaśniono, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone w trakcie scalenia wsi C. przeprowadzonego w 1936 r. na cele ogólnospołeczne i od najdawniejszych czasów są w ten sposób wykorzystywane. Działka nr [...] o pow. 0,1000 ha została w trakcie scalenia wydzielona pod dom ludowy, nie wynika natomiast, aby istniał akt założycielski, statut lub inny dokument świadczący o powołaniu Spółki zarządzającej Wspólnotą wsi C.. A. P., jedyny spośród mieszkańców wsi C., który kwestionował uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości jako mienia gminnego, nie kwestionował faktu, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła mienie faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi C. W skardze na powyższą decyzję A.P. i A. P. zarzucili, że SKO nie rozpatrzyło krzywdzącej kwestii związanej z przyznaniem w scaleniu z 1936 r. J. i M. małż. P., którzy przed scaleniem posiadali 18 ha, gospodarstwa rolnego o pow. 12,0248 ha. Skarżący wskazali też, że J. i M. małż. P. w 1941 r. odpisali swoim dzieciom powierzchnię 12,0248 ha, a obecnie brakuje z tego 45 arów, których nikt nie sprzedał, ani nie odpisał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podał, że w związku z rozstrzygnięciem sprawy na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 128, poz. 169 ze zm.), decydującym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było wyjaśnienie, czy przedmiotowa nieruchomość położona we wsi C., gm. Ł., oznaczona numerami ewidencyjnymi działek [...] i [...], była w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot, tj. w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim w rozumieniu przepisów tej ustawy. Sąd podzielił stanowisko organu, że dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie nie mają znaczenia jej losy po dniu 5 lipca 1963 r. Istotny dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę oraz, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie podlegają nieruchomości rolne stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Z przepisu tego wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 303 ze zm.). W rozporządzeniu tym w § 1 znajduje się legalna definicja zarówno mienia gromadzkiego, jak i dawnych gromad. Zgodnie z nią przez użyte w tym rozporządzeniu określenie mienie gromadzkie – rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe, a przez dawne gromady – rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z 25 września 1954 r. Sąd wskazał, że pod rządami ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294 ze zm.) gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego (art. 15 tej ustawy). Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Skutki te dotyczyły jednak majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały bowiem moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1). Ustawą z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych w miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw (art. 38), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz.U. Nr 49, poz. 237) majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. W późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone zasady dysponowania mieniem. Na tle wymienionej ustawy z 1954 r. wskazywano w doktrynie, że utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również mieszkańcy wsi. W zasadzie jednolicie przyjmowano, że po reformie z 1954 r., pomimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa. Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 98 ust. 1). Dotychczasowe przepisy szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad narodowych miały znaleźć zastosowanie do gmin i gminnych rad narodowych (art. 95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że "dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym", i aczkolwiek ustawa nie zawierała wyraźnego postanowienia, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym, to mienie to traktowała jako własność państwa, pozostającą w dyspozycji organów władzy państwowej – gromadzkich rad narodowych. Podobnie ujmowało to wydane na podstawie ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. Sąd podkreślił, że w omawianej kwestii w literaturze dominował pogląd, że mienie gromadzkie zarządzane przez gromadzkie (później gminne) rady narodowe, stanowiło własność ogólnonarodową. Stan taki pozostawał w zgodzie z obowiązującym systemem jednolitej własności państwowej. Analogiczne stanowisko zajmował Sąd Najwyższy (orzeczenie z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59, OSNC 1961, nr 3, poz. 73). Stanowisko dotyczące charakteru byłego mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy nigdy od niego nie odstąpił (por. postanowienie z dnia z dnia 18 listopada 1966 r., I CR 629/66, PUG 1967, nr 11, s. 371–372, wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., IV CR 202/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 15, uchwała z dnia 30 października 1986 r., III CZP 67/86, OSNC 1987, nr 11, poz. 171, też postanowienie z dnia 24 października 2001 r., III CKN 430/00, OSNC 2002, nr 9, poz. 111). Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 63). Sąd wskazał, że nie było w sprawie kwestionowane, w tym również przez skarżącego, że przedmiotowa działka nr [...] odpowiadająca przedwojennej parceli [...] o pow. 0,1260 ha oraz działka nr [...] odpowiadająca dawnej parceli [...] o pow. 0,1850 ha, były przedmiotem postępowania scaleniowego przeprowadzonego w 1936 r. Ze zgromadzonych w sprawie odpisów dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w K., sporządzonych w czasie scalenia zakończonego Orzeczeniem Starosty Powiatowego K. Nr [...]z dnia [...] grudnia 1936 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi C., gmina Ł., wynika, że w toku tego scalenia zostały wydzielone i przeznaczone na cele użyteczności publicznej dwie parcele; nr [...] o pow. 0,1260 ha przeznaczona pod dom ludowy oraz nr [...] o pow. 0,1850 ha przeznaczona pod glinianki. Wniosek taki wynika w szczególności z: 1) protokołu z dnia 29 kwietnia 1936 r. w sprawie zaprojektowania ogólnych wytycznych projektu scalenia gruntów wsi C., gdzie w punkcie 6 na cele użyteczności publicznej wydzielono około 0,2 ha "na pastwisku" na kopalnię gliny i około 0,1 ha "na ogrodach" jako plac pod dom "S." lub dom ludowy (k. 92), 2) protokołu z dnia 16 sierpnia 1936 r. w sprawie warunków objęcia w posiadanie scalonych gruntów, gdzie w punkcie 4 dotyczącym użytkowania gruntów mających pozostać w posiadaniu ogólnym wszystkich uczestników scalenia lub przeznaczonych na cele użyteczności publicznej wydzielono glinianki i plac pod dom ludowy (k. 86), 3) protokołu spisanego w dniu 10 października 1936 r. w sprawie zmiany projektu scalenia wsi C., gdzie Komisarz Ziemski zaprojektował poprawki do projektu scalenia, a wśród nich dla gospodarstwa nr [...] P. J. (ojca B. P. i dziadka skarżącego A. P.) zmianę polegającą na tym, że plac pod dom ludowy zaprojektowano przy skrzyżowaniu dróg (k. 89), 4) skorelowanego z protokołem z 10 października 1936 r. wykazu oświadczeń uczestników scalenia o przyjęciu lub odrzuceniu projektu scalenia wsi C. sporządzonego przez Komisarza Ziemskiego w dniu 20 października 1936 r., w którym pod nr porządkowym 20 znalazło się oświadczenie J. P. o nieprzyjęciu projektu scalenia z powodu wydzielenia placu na dom ludowy z adnotacją o słuszności skargi i zaprojektowaniu poprawki (k. 76-81), 5) prawomocnego od dnia 19 stycznia 1937 r. orzeczenia Starosty Powiatowego K. Nr [...]z dnia [...]grudnia 1936 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi C., gmina Ł., gdzie stwierdzono między innymi, że w wyniku scalenia utworzono 1 gospodarstwo gromadzkie oraz, że na skutek słusznej skargi J. P. i M.P. Nr gosp. [...] Komisarz Ziemski zaprojektował poprawki, które okazał na gruncie i które zostały przez strony przyjęte, 6) planu gruntów wsi C. scalonych na mocy Orzeczenia Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] grudnia 1936 r., sporządzonego w 1937 r., gdzie z działki nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa Nr [...] wydzielono parcelę nr [...] o pow. 0,1260 ha położoną przy skrzyżowaniu dróg oraz gdzie wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,1850 ha. W ocenie Sądu powyższe dokumenty są ze sobą wzajemnie skorelowane i powiązane chronologicznie, znajdują oparcie w przepisach ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scaleniu gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 1927 r. Nr 92, poz. 833 ze zm.), na podstawie której zostało przeprowadzone scalenie. Wynika z nich, że zastrzeżenia, na które powoływał się w toku postępowania skarżący, zgłoszone przez jego dziadka J. P. w czasie scalenia z 1936 r., dotyczyły jedynie umiejscowienia placu pod budowę domu ludowego, a nie braku zgody na wydzielenie takiej parceli. Poza tym, po zmianie tego umiejscowienia na położone przy skrzyżowaniu dróg, a więc w miejscu gdzie znajduje się obecnie sporna działka nr [...] – zastrzeżenia te zostały wycofane. Sąd zauważył, że uprawomocnienie się orzeczenia w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 19 stycznia 1937 r., powodowało skutki w zakresie utrwalenia granic na podstawie zatwierdzonego projektu scalenia, wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów i sprostowania wpisów w księgach gruntowych (hipotecznych) – art. 36 ust. 1, 45 i 46 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scaleniu gruntów, bez względu na zastrzeżenia zgłaszane przez uczestników scalenia w czasie jego trwania. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdził, że w wyniku scalenia gruntów wsi C. przeprowadzonego w 1936 r. przedmiotowe nieruchomości stały się mieniem gromadzkim w rozumieniu przepisów ustawy z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego. Grunty przeznaczone w toku postępowania scaleniowego na cele użyteczności publicznej stały się bowiem mieniem gromadzkim w rozumieniu art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 35, poz. 294 ze zm.), oraz w rozumieniu art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16) tudzież przepisów rozporządzenia z dnia 24 kwietnia 1958 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 42, poz. 201) – por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 1962 r. I CR 1139/61. W związku ze wskazanym charakterem przedmiotowych nieruchomości określonym w postępowaniu scaleniowym, nie mogły one być i nie były przedmiotem czynności prawnej pomiędzy J. i M. małż. P., a ich synem B. P., objętej aktem notarialnym nr rep. [...] z 31 stycznia 1941 r. Ponieważ skarżący nie twierdził, aby odnośnie tych nieruchomości były dokonywane jakieś czynności prawne w okresie późniejszym ani nie wynika to ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, zdaniem Sądu należało przyjąć, że nieruchomości te nie straciły wskazanego charakteru do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 191). W konsekwencji stanowiły one mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych również w dacie wejścia jej w życie w dniu 5 lipca 1963 r. W ocenie Sądu nie mogło być w sprawie również sporne, że nieruchomości te w dacie 5 lipca 1963 r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi C. (zgodne oświadczenia mieszkańców tej wsi złożone w czasie oględzin w dniu 16 kwietnia 2008 r., a także zeznania A. P., żony B. P., złożone w dniu 28 sierpnia 2001 r. w toku postępowania prowadzonego przez KPP w J., w związku z ustnym zawiadomieniem o przestępstwie złożonym przez A. P. – k. 158). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że SKO w Kielcach miało podstawy do ustalenia na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, że nieruchomość położona we wsi C., gm. Ł. oznaczona w ewidencji gruntów numerem działek: [...]o pow. 0,1000 ha i [...] o pow. 0,1600 ha, stanowi mienie gromadzkie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie była prawidłowość postępowania scaleniowego z 1936 r. ani też kwestia losów prawnych gospodarstwa rolnego poprzedników prawnych skarżących, a jedynie ustalenie czy konkretnie określone nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2009 r. wniósł A. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z dyspozycją art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez WSA w Kielcach naruszeń organu administracji, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie. Powołując się w uzasadnieniu na uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 skarżący wskazał, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej (por. też art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. W ocenie skarżącego doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania. Skarżący wielokrotnie podnosił, że do czasu wybudowania budynku na działce [...] (oznaczonej tak dopiero w latach 80 XX wieku), jego ojciec uprawiał tą nieruchomość, tak jak właściciel – podejmował wszelkie decyzje związane z uprawą i jej przeznaczeniem i nikt nie oponował takim działaniom. Tym samym wykluczało to możliwość korzystania z gruntu przez Wspólnotę gruntową. Za taką argumentacją przemawia także okoliczność, że na działce oznaczonej numerem [...] przewidziane było grzebowisko dla padłych zwierząt, które nigdy nie spełniało takiej funkcji. Ubocznie podkreślono, że odmiennie kształtował się stan faktyczny działki [...], która faktycznie była wykorzystywana przez mieszkańców wsi C. jako kopalnia gliny. Przeprowadzone przez organ administracji w trakcie postępowania słuchania świadków były powierzchowne i odbyły się bez należytego przygotowania. Skarżący podał również, że on, a wcześniej jego ojciec i dziadek przez cały czas postępowania scaleniowego i w latach następnych (do 1963 r., tj. budowy domu ludowego) grunt oznaczony później jako działka [...] wykorzystywali rolniczo. Nieruchomość ta była także przedmiotem czynności notarialnej w 1941 r. i nikt nie podnosił, że została podjęta z naruszeniem zasady nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet. Skarżący zwrócił uwagę na istotną okoliczność, że numer adresowy gospodarstwa skarżącego jest taki sam jak budynku posadowionego na działce [...], tj. [...]. Nadto brak jest odniesienia w toku całego postępowania przed organem administracji do zarzutów skarżącego o braku rekompensaty finansowej z tytułu wydzielenia działki [...] z nieruchomości gruntowych należących do skarżącego, a wcześniej do jego wstępnych. W trakcie postępowania przed organem administracji nie wyjaśniono kiedy i w oparciu o jakie dokumenty wydzielono działkę[...]. W ocenie skarżącego umknęło zarówno organowi administracji jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że miało także miejsce inne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., albowiem podana wyżej tożsama numeracja wskazuje na istnienie rozbieżności w zakresie władztwa nad nieruchomością, co organ administracji całkowicie pominął, a co wskazuje, że teren ten nie mógł być we władaniu wspólnoty. Tym samym w zakresie dotyczącym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka [...] nie można mówić, że stanowiła ona majątek gromady w dacie wejścia w życie ustawy z 25 września 1954r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, co z kolei powoduje, że nie może być uznana za mienie gromadzkie. Za takim poglądem przemawia także ta okoliczność, że rolnicze wykorzystywanie gruntów przewidzianych w scaleniu na dom ludowy przez wstępnych skarżącego nie odbywało się w oparciu o umowę dzierżawy, jak to przewidywano w dokumentach scaleniowych lecz na zasadach właściwych dla własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało sprawę rozpoznać w granicach skargi kasacyjnej. Wniesiona przez A. P. skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach naruszeń przepisów przez organ administracji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Uchybienia powyższym przepisom miały zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sad Administracyjny, który zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak Sąd I instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, mając na uwadze dokumentację znajdującą się w tych aktach powyższego stanowiska nie podziela. Sąd nie dopatrzył się, analizując wskazane materiały, zarówno w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, jak i poprzedzającym je postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej zarzucanych w skardze kasacyjnej uchybień. Postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa w art. 7 i art. 8 oraz zachowaniem reguł określonych w art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie zauważyć trzeba, że jakkolwiek A. P. zakwestionował w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, w której ustalono, że nieruchomości położone we wsi C., gmina Ł. oznaczone w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o powierzchni 0,1000 ha (dawniej działka nr [...] o powierzchni 0,1260 ha) i [...] o powierzchni 0,1600 ha (dawniej działka nr [...] o powierzchni 0,1850 ha) stanowią mienie gromadzkie, to w istocie jego zastrzeżenia odnosiły się wyłącznie do tej części decyzji, która dotyczyła działki nr [...], okoliczność tę potwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć też należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc należy przyjąć, że co do zasady skarżący podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym względzie. Sąd ten wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przepis ten ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony na dzień wejścia w życie tej ustawy, to jest 5 lipca 1963 r. Powołane przez Sąd dowody, które przeprowadziły w sprawie organy administracji publicznej, a których postępowanie szczegółowo rozważył i ocenił Sąd upoważniały do stwierdzenia, że zgromadzony materiał jest wyczerpujący, został wszechstronnie rozważony i oceniony, a okoliczności dotyczące stanu mienia gromadzkiego w postaci działek nr [...] i nr [...] na dzień 5 lipca 1963 r. zostały prawidłowo wyjaśnione i ustalone. A. P. twierdząc, że bezpodstawne są ustalenia w powyższym zakresie odnoszące się do działki nr [...]nie przedstawił dowodów, które przeczyłyby stanowi ustalonemu w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację. A. P. brał aktywny udział w postępowaniu, mimo wielokrotnych pouczeń kierowanych do niego w pismach Starosty nie wykazał w żaden sposób, że jego żądania są uzasadnione. Również dokumentacja przedstawiona w postępowaniu kasacyjnym w żaden sposób nie podważa poczynionych w sprawie przez organy ustaleń. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedmiotem kontrolowanego postępowania nie była prawidłowość postępowania scaleniowego z 1936 r. ani też kwestia losów prawnych gospodarstwa rolnego poprzedników prawnych A. i A. małżonków P. Nie mogły być skuteczne zawarte w skardze kasacyjnej gołosłowne stwierdzenia, że ojciec skarżącego uprawiał sporną nieruchomość jak właściciel, tym bardziej że zarówno skarżący, jak i jego matka nie kwestionują, że na działce tej wybudowany został budynek murowany, w którym mieści się obecnie świetlica wiejska i sklep, a mieszkańcy wsi na rozprawie oświadczyli, że działka [...] (dawniej [...]) od scalenia w 1936 r. stanowi mienie użyteczności publicznej. Z okoliczności, że akt notarialny w 1941 r. dotyczył gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 12 ha nie wynika, że obejmował on sporną działkę. Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku uprawomocnienie się orzeczenia w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 19 stycznia 1937 r. powodowało skutki w zakresie utrwalenia granic na podstawie zatwierdzonego projektu scalenia, wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów i sprostowania wpisów w księgach gruntowych, bez względu na zastrzeżenia zgłoszone przez uczestników scalenia w czasie jego trwania. W wyniku scalenia wsi C. w 1936 r. sporna działka stała się mieniem gromadzkim w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego jako grunt przeznaczony w toku postępowania scaleniowego na cele użyteczności publicznej. Jak wielokrotnie w sprawie wskazywano niniejsze postępowanie nie dotyczy prawidłowości postępowania scaleniowego z 1936 r. Wspólny numer adresowy gospodarstwa skarżącego i budynku posadowionego na działce [...] nie daje podstaw, by kwestionować ustalenia faktyczne w sprawie. Całkowicie zaś niezrozumiałe są twierdzenia dotyczące nieodniesienia się w niniejszym postępowaniu do "braku rekompensaty finansowej z tytułu wydzielenia działki [...] z nieruchomości gruntowych należących do skarżącego". Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.