II OSK 754/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 810/21 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 6 lipca 2021 r. nr SKO.ZP.4110.103.1203.2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 810/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: Kolegium, SKO) z 6 lipca 2021 r. nr SKO.ZP.4110.103.1203.2021 – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 24 lutego 2020 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, spółka, skarżący kasacyjnie) wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej sieci telefonii komórkowej P. pn. "RAD4423A" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zasileniem energetycznym na części działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...]. Wójt Gminy Jedlińsk (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 23 kwietnia 2021 r. nr 8.2020.2021 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 17 listopada 2021 r. zauważył, że we wstępnej części decyzji Kolegium z 6 lipca 2021 r. wskazano skład osobowy organu odwoławczego tj.: T. G. (przewodniczący składu orzekającego, członek etatowy, sprawozdawca), M. K. (członek etatowy) oraz M. K. (członek etatowy). Natomiast zaskarżoną decyzję podpisali: T. G., M. K. i M. W. Zatem w ocenie sądu I instancji pod rozstrzygnięciem organu kolegialnego oraz jego uzasadnieniem nie podpisali się wszyscy członkowie tego organu, którzy uczestniczyli w wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA w Warszawie skoro podpis osoby upoważnionej lub wszystkich członków składu orzekającego organu kolegialnego pod decyzją administracyjną jest jej konstytutywnym elementem, należało uznać, że z uwagi na brak tego elementu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.)., a co za tym idzie, stwierdzenie braku pełnego podpisu pod kontrolowanym rozstrzygnięciem stanowi podstawę stwierdzenia zaistnienia kwalifikowanej wady - rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazano, że naruszony przez Kolegium art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. nie wymaga żadnej wykładni przy jego stosowaniu. W ocenie sądu wojewódzkiego osoby wyznaczone do składu orzekającego rozpoznającego odwołanie skarżącego od decyzji Wójta powinny podpisać się pod rozstrzygnięciem organu drugiej instancji. Na zakończenie podniesiono, że ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium rozstrzygnie odwołanie skarżącego i wyda decyzję z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 65 § 1 p.p.s.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez sąd I instancji w warunkach, w których skarżąca kasacyjnie nie ze swojej winy nie miała możliwości obrony swoich praw, albowiem sąd I instancji nie doręczył jej odpisu skargi oraz odpisu odpowiedzi na skargę, w związku z czym skarżąca kasacyjnie nie miała możliwości ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów oraz sformułowania stanowiska w stosownej odpowiedzi na skargę, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego; b. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zdaniem sądu I instancji uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy decyzja SKO została podpisana w sposób prawidłowy przez wszystkich członków trzyosobowego składu orzekającego organu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego każdej osoby upoważnionej do wydania decyzji, a wskazanie w oznaczeniu członków organu kolegialnego w nagłówku decyzji niewłaściwej osoby stanowiło jedynie oczywistą omyłkę redakcyjną, która mogła zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. skoro skład osobowy organu jednoznacznie wynikał z podpisów znajdujących się pod decyzją; c. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez sąd I instancji uzupełniających dowodów z dokumentów, w tym protokołu z posiedzenia niejawnego i głosowania Kolegium z 6 lipca 2021 r. oraz pozostałych decyzji wydanych przez SKO w sprawach odwołań od decyzji organu pierwszej instancji z tożsamym składem osobowym na okoliczność ustalenia składu osobowego uczestniczącego w naradzie i głosowaniu nad decyzją w niniejszej sprawie, co było w ocenie skarżącej kasacyjnie niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w ramach autokontroli z uwagi na stwierdzenie nieważności postępowania, z jednoczesnym orzeczeniem o zwrocie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego; ewentualnie, po przedstawieniu skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie z uwagi na stwierdzenie nieważności postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Jako niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 65 § 1 p.p.s.a., art. 12 p.p.s.a. oraz art. 33 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie uzasadnia ten zarzut faktem, że jako uczestnik postępowania sądowego nie otrzymał odpisu skargi oraz odpisu odpowiedzi na skargę. Z tego względu nie miał możliwości, aby ustosunkować się do niej. Zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom. Kwalifikowanym rodzajem pisma procesowego jest skarga (art. 57 § 1 p.p.s.a.). W celu prawidłowego zastosowania w/w norm WSA w Warszawie miał obowiązek doręczyć odpis skargi i odpowiedzi na skargę wszystkim stronom, w tym uczestnikowi (art. 12 p.p.s.a.). Po szczegółowym zapoznaniu się z aktami postępowania sądowego należy potwierdzić w/w okoliczność. Jednocześnie jednak inwestor otrzymał zawiadomienie o terminie rozprawy na dzień 17 listopada 2021 r., co wynika z dowodu doręczenia zawiadomienia (k. 47 akt sądowych). Rozprawa odbyła się. Dalej inwestor skutecznie wywiódł skargę kasacyjną realizując procesowe uprawnienie wynikające z art. 173 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W realiach tej sprawy strona na etapie postępowania przed sądem I instancji mogła zaprezentować swoje stanowisko zarówno w formie ustnej wypowiedzi, jak i pisma procesowego, bowiem bezpośrednio otrzymała zawiadomienie o terminie rozprawy, które odebrał upoważniony pracownik. Miała bezspornie wiedzę o toczącym się postępowaniu i nie było przeszkód, aby w ostateczności wnosić o odroczenie rozprawy z w/w powodu. Dalej - zrealizowała swoje prawa poprzez wywiedzenie skargi kasacyjnej do NSA. Prawa skarżącego kasacyjnie nie zostały zatem w takim stopniu naruszone, aby stwierdzone uchybienie procesowe kwalifikować jako nieważność postępowania sądowego. W takiej sytuacji zdaniem NSA nie można zdiagnozować stanu pozbawienia inwestora prawa do obrony jego praw (tak samo wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3205/17 oraz odpowiednio wywodząc: wyrok NSA z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 350/18). Jako natomiast uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oceniając, że stwierdzenie nieważności było przedwczesne. WSA w Warszawie przyjął bowiem, że rozbieżności w zakresie jednego członka składu orzekającego między komparycją decyzji, a podpisami pod nią oznaczają, że doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem elementem składowym decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. W przypadku organu kolegialnego, jakim jest SKO kolegium orzeka w składzie trzyosobowym (art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm., dalej: ustawa), a orzeczenie w formie decyzji lub postanowienia podpisują wszyscy członkowie składu, nie wyłączając przegłosowanego (art. 17 ust. 1 i 5 ustawy). Oznacza to, że pod decyzją SKO powinny znajdować się podpisy trzech członków Kolegium, co ma miejsce w sprawie, przy czym muszą to być osoby, które uczestniczyły w niejawnej naradzie składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (art. 17 ust. 2 ustawy). Kluczowe zatem w sprawie jest nie to, że pod orzeczeniem powinny być trzy podpisy (wymóg ten jest spełniony), lecz że muszą to być podpisy osób, które brały udział w naradzie, dyskutowały nad sprawą oraz przede wszystkim głosowały nad orzeczeniem jako autorzy tego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie jako rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. należałoby traktować sytuację, gdyby pod decyzją widniały jedynie dwa podpisy członków składu orzekającego. Problem jednak polega na tym, czy podpisana pod decyzją M. W. brała udział w wydaniu tej decyzji. Z zarządzenia przewodniczącego składu orzekającego z 6 lipca 2021 r. (k. 17) wynika, że jako członek składu została wskazana: "M. W.2". Jest to jeszcze dodatkowy argument, który prowadzi do wniosku, że kwestia trzeciego członka składu orzekającego w tej sprawie nie jest jednoznaczna. Tym bardziej stan taki nie pozwalał, aby bez dodatkowych ustaleń faktycznych przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Istotą sporu nie jest bowiem brak trzeciego podpisu pod decyzją, tylko czy osoba podpisana pod nią, tj. M. W. brała udział w orzekaniu, czy osobą tą był M. K. Dodatkowo należy zauważyć, że na stronie BIP SKO w Radomiu jako członek zgromadzenia w 2021 r. nie figurowała osoba o nazwisku "W.2". Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy podany skład orzekający wynikający z zarządzenia z 6 lipca 2021 r. nie jest wynikiem omyłki pisarskiej, a osobą wyznaczoną była M. W. W razie wątpliwości związanych ze składem orzekającym co najwyżej sąd wojewódzki byłby uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów procesowych, o ile wskazałby te przepisy i wykazał ich istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów jako zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. Organ sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. WSA w Warszawie nie zastosował powyższego przepisu, natomiast przedwcześnie ocenił nieprawidłowość polegającą na niespójności komparycji decyzji z podpisem pod decyzją, jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.