II OSK 761/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 824/24 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr WIN-II.7840.4.70.2024.AW/EI w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 824/24 oddalił skargę S. H. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr WIN-II.7840.4.70.2024.AW/EI w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 28 sierpnia 2024 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania S. H. (dalej także jako "inwestor") od decyzji Starosty [...] (Starosta) z dnia 15 maja 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków garażowych oraz dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] obręb [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazaną decyzją z dnia 15 maja 2024 r. organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej jako "Pb."), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 7 września 2023 r., w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków garażowych oraz dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], odmówił zatwierdzenia, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu nieusunięcia w wyznaczonym terminie wszystkich wskazanych nieprawidłowości w postanowieniu z dnia 12 marca 2024 r. Zdaniem organu, projekt budowlany narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ([...], dalej jako: "rozporządzenie nr [...]"), w zakresie w jakim wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora (§ 4 ust. 1 pkt 8). Po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji, Wojewoda Warmińsko – Mazurski wyjaśnił, że działka inwestora o nr [...] obręb [...], gm. [...], usytuowana jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt. 8). Co istotne, ustępy 5 i 6 § 4, w których określono obszary i ustalenia, których nie dotyczy zakaz o którym mowa w ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, nie mają zastosowania do działki inwestora ponieważ, działka ta stanowi niezabudowaną działkę rolną sklasyfikowaną jako PslV i PsV, dla której nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 11 września 2023 r., przedmiotowa działka nie leży w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Oznacza to, że wskazane przez inwestora planowane lokalizacje ww. obiektów znajdujące się około 26-94 m od linii brzegu jeziora [...] naruszają § 4 ust. 1 pkt 8 obowiązującego na tym terenie rozporządzenia nr [...]. Organ odwoławczy wskazał też, że w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie, m. in. w zakresie braku zgodności z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Postanowienie to skutecznie doręczono w dniu 14 marca 2024 r. Jednak inwestor nie spełnił nałożonego w postanowieniu obowiązku, a taki stan prawny wypełniał dyspozycję art. 35 ust 1 i ust. 3 Pb., i uzasadniał utrzymanie decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 35 ust. 3 i 5 Pb., tzn. przed wydaniem decyzji zbadały zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego. Z kolei, jak zaznaczył dalej Sąd I instancji, do tych innych aktów prawa miejscowego zaliczyć należy m.in. rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, a na gruncie kontrolowanej sprawy administracyjnej – właśnie rozporządzenie nr [...]. Tym samym, ujęty w przywołanym rozporządzeniu wojewody zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych świadczy o woli ustawodawcy (wyrażonej w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Dz. U. 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm., upoważniającym do wydania rozporządzenia) do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Stosowanie zatem powyższego zakazu wynikającego z przepisów rozporządzenia nie jest zależne od przeprowadzenia oceny wpływu inwestycji na przyrodę czy środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze wiążący charakter rozporządzenia jako źródła obowiązującego prawa na obszarze, na którym położna jest działka inwestora, organy budowlane również prawidłowy wykluczyły istnienie w rozstrzygniętej sprawie wyjątków przewidzianych w ust. 5 i 6 § 4 tego rozporządzenia, tzn. tych konkretnych przypadków, w których zakaz powyższy nie obowiązuje. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że – po pierwsze – działka skarżącego stanowi niezabudowaną działkę rolną sklasyfikowaną jako PslV i PsV, dla której nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 11 września 2023 r., przedmiotowa działka nie leży w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Po drugie zaś – wbrew twierdzeniom skargi - obiekty budowlane, które skarżący zamierzał zlokalizować na terenie swojej nieruchomości nie miały służyć prowadzeniu "racjonalnej gospodarki rolnej". Tak sformułowany w rozporządzeniu wyjątek od wprowadzonego ogólnego zakazu należy odczytywać jako racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Przytaczając stanowisko doktryny Sąd sprecyzował, że termin ten powinien być odnoszony do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze. Co więcej, pojęcia "racjonalnej gospodarki rolnej" nie można używać zamiennie z pojęciem "gospodarstwa rolnego". Pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne). Natomiast prowadzeniu takiej działalności, jak podkreślił Sąd I instancji, nie będzie odpowiadał budynek mieszkalny, a każdy wyjątek należy interpretować z zastosowaniem wykładni ścieśniającej. Przyjmując taką wykładnię i odwołując się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, WSA w Olsztynie uznał, że projektowane budynki nie są funkcjonalnie związane z możliwością prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, nie będą miały wpływu na możliwość prowadzenia takiej gospodarki, a to oznacza, że mogą one znajdować się poza pasem 100 m. Nie jest bowiem czynnikiem niezbędnym dla takiej gospodarki zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym, chronionym, pasie. Co do uzyskanej przez skarżącego (inwestora) decyzji o warunkach zabudowy Sąd I instancji stwierdził, że nawet okoliczność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy odchodzącej w swej treści od postanowień aktu prawa miejscowego, nie kreuje po stronie jej adresata publicznego prawa podmiotowego do skutecznego w świetle prawa przeciwstawienia jej treści normom nowo uchwalonego aktu prawa miejscowego, w sytuacji gdy ustalenia tego aktu są inne niż w wydanej decyzji. Przepis art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.) ma bowiem głównie zadanie porządkujące - stanowi bowiem uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego (aktu prawa miejscowego). Uprawniona jest zatem teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie akt prawa miejscowego, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, to obowiązywałyby ustalenia tego aktu, a nie decyzji. To bowiem akty prawa miejscowego stanowią jedno ze źródeł prawa, a nie decyzje o zindywidualizowanym adresacie i treści. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy wszedł w życie akt prawa miejscowego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami aktu prawa miejscowego, jest zatem zabiegiem porządkującym. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji odmówił również zasadności argumentacji skarżącego opartej na okoliczności, że w 2010 r. na obszarze przyległym na północ od działki inwestora nr [...] uchwalony został plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości powyżej 60 m. Według Sądu I instancji, skarżący nie wziął pod uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była legalność rozstrzygnięcia Wojewody, natomiast możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w innym trybie. Przede wszystkim zaś działka skarżącego nie znajduje się w obszarze obowiązywania tego planu, i to z tej przyczyny Sąd nie mógł się w ogóle odnieść do postanowień tego planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1. Naruszenie przepisu prawa materialnego § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...], poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa budynku mieszkalnego na terenie gdzie prowadzona jest działalność rolnicza nie mieści się w pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej, podczas gdy nie można a priori wykluczać funkcjonalnego związku pomiędzy budynkiem mieszkalnym a prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, zwłaszcza że pojęcie "racjonalnej gospodarki rolnej" nie posiada legalnej definicji, dlatego każdy przypadek należy w sposób wszechstronny i indywidualny oceniać, tym bardziej gdy planowany budynek mieszkalny - jak w tym wypadku - jest niezbędny dla efektywnego prowadzenia działalności rolniczej, bowiem tylko w ten sposób możliwe jest stałe zamieszkiwanie rolnika i sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad gospodarstwem, a nie ma możliwości usytuowania budynku w innym miejscu bez szkody dla zasięgów racjonalnej gospodarki rolnej, 2. Naruszenie art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez nierozważenie całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie nowych dowodów załączonych do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co skutkowało wydaniem orzeczenia bez pełnej analizy stanu faktycznego, w tym w zakresie tego, że skarżący na terenie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę prowadzi zorganizowaną gospodarkę rolną, która dla swej większej efektywności wymaga stałego nadzoru skarżącego a w tym celu jego zamieszkania na tym obszarze oraz posadowienia budynków gospodarczych, 3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, bez odniesienia się do nowych dowodów załączonych do skargi do Sądu I instancji, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia, 4. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, bez odniesienia się do kwestii nierównego traktowania podmiotów polegającego na przyjęciu, że z uwagi na ustalenia § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] nie jest możliwym lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, mimo iż inwestor dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy pozwalających na taką lokalizację obiektów budowlanych, oraz mimo tego, że w 2010 r. na obszarze przyległym na północ od działki nr [...] obręb [...] gm. [...] uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 30.09.2010 r. uchwalony został plan zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] na podstawie którego dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości powyżej 60 m od brzegu jeziora oraz w pasie szerokości powyżej 15 m od brzegu rzeki, chociaż treść z § 4 ust. 6 rozporządzenia nr [...] wprowadza wyjątek do zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 wobec ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzonych projektów planów w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, co w konsekwencji narusza obowiązek wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a pozostałe strony nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 1. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do desygnatów pojęcia "racjonalna gospodarka rolna" nie należy funkcjonalny związek pomiędzy budynkiem mieszkalnym a prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, ponieważ w konkretnym przypadku taki związek może istnieć, a budynek jako miejsce zamieszkania rolnika może pozwolić mu na sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad gospodarstwem i tym samym może podnieść efektywność prowadzonej działalności rolniczej. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że obiekty budowlane, które skarżący zamierzał zlokalizować na terenie swojej nieruchomości nie miały służyć prowadzeniu "racjonalnej gospodarki rolnej". Tak sformułowany w rozporządzeniu wyjątek od wprowadzonego ogólnego zakazu należy odczytywać jako racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Przytaczając stanowisko doktryny Sąd sprecyzował, że termin ten powinien być odnoszony do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze. Pojęcia "racjonalnej gospodarki rolnej" nie można używać zamiennie z pojęciem "gospodarstwa rolnego". Pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne). Natomiast prowadzeniu takiej działalności, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, nie będzie odpowiadała planowana inwestycja. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Tak np. w wyroku z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2366/17, Legalis nr 1789265, NSA stwierdził, że "pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej nie obejmuje swoim zakresem budynku mieszkalnego o charakterze jednorodzinnym, lecz tylko obiekty budowlane o charakterze gospodarczym, które są funkcjonalnie powiązane z prowadzoną gospodarką rolną i to w pasie ochronnym danej rzeki(...)". Z kolei w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1355/21, Legalis nr 2769447, NSA zwrócił uwagę, że "racjonalna gospodarka rolna" jest klauzulą generalną, która stanowi celowy zabieg ustawodawcy służący zapewnieniu swobody w dostosowaniu sztywnych reguł ustawowych do potrzeb konkretnych przypadków, których ustawodawca nie mógł przewidzieć i unormować w abstrakcyjnie ujętych normach prawnych. Pod tym pojęciem należy rozumieć racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Termin ten powinien być odnoszony równocześnie do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze". Oznacza to że, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, użyta konstrukcja klauzuli generalnej wymaga zastosowania całego przepisu zawsze w sposób ścisły, nie tylko jako wyjątku od zasady, ale zawsze w ścisłym odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W stanie faktycznym ustalonym przez organy budowlane, a przyjętym przez Sąd I instancji, nie wykazano realnego związku pomiędzy budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch garaży, dwóch budynków gospodarczych a prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej. Trzeba podkreślić, że obiekty objęte wyjątkiem z przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] mają służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej ("służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej"), czyli prawodawca wymaga, aby miały one charakter obiektywnie niezbędny dla tej gospodarki, a dopiero stwierdzenie takiej niezbędności uzasadnia ich lokalizację na obszarze objętym normatywnym zakazem. Dla zastosowania tego wyjątku nie wystarcza zatem samo tylko subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie o jedynie potencjalnej, dalece pośredniej i jednostronnie ocenionej niezbędności zamierzenia budowlanego z racjonalną gospodarką rolną w oderwaniu od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. 2. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania wyroku. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu, a treść zarzutu przypisanego do naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. zbliżała się do kwestii błędów w ocenie stanu faktycznego (kwestii błędnej oceny wpływu zamierzenia budowlanego na zwiększenia efektywności prowadzonej gospodarki rolnej przez skarżącego), której, co oczywiste, nie można skutecznie zwalczać poprzez postawienie zarzutu naruszenia tego przepisu. 3. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Miałby on polegać na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, bez odniesienia się do dwóch okoliczności, a mianowicie do nowych dowodów załączonych do skargi wniesionej do Sądu I instancji w postaci dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej na terenie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę oraz do kwestii nierównego traktowania podmiotów w zakresie możliwości lokalizowania obiektów budowlanych od brzegu jeziora i rzeki. Ta ostatnia okoliczność, zdaniem skarżącego kasacyjnie, polegała na obowiązywaniu dwóch odmiennych reżimów prawnych wynikających odpowiednio: z rozporządzenia nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych przy jednoczesnym legitymowaniu się przez skarżącego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla jego działki oraz z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] obowiązującego na obszarze przyległym na północ od działki skarżącego, gdzie dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 60 m od brzegu jeziora i w pasie 15 m od brzegu rzeki. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny pozwala na ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. I tak, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że podstawowe znaczenie dla potencjalnej dopuszczalności lokalizacji obiektu w ramach wyjątku przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] ("obiekty budowlane służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej") miała kwestia prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej oceniana in concreto, a nie sam charakter nieruchomości (działki) skarżącego jako części gospodarstwa rolnego, czy też status skarżącego jako rolnika, który - posiadając właśnie ten status - wystąpił z wnioskami o przyznanie płatności do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a tych okoliczności dotyczyły załączone do skargi dowody (dokumenty). Innymi słowy, w uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie wymienił i wyjaśnił powody, dla których nie przyjął załączonych do skargi dowodów jako istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a sposób w jaki sporządzono uzasadnienie w tej części pozwala na jego pełną kontrolę instancyjną. Podobna sytuacja miała też miejsce w odniesieniu do drugiej z wymienionych przez skarżącego okoliczności. W tym zakresie Sąd I instancji również wskazał przyczyny, z powodu których kwestia legitymowania się przez skarżącego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz stan prawny ustalony wprowadzonym planem zagospodarowania przestrzennego, nie obejmującym działki inwestora, były okolicznościami prawnie irrelewantnymi dla kwestii objęcia inwestycji skarżącego zakazem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...]. Oto bowiem na stronie 9. uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie wyjaśnił, że dla działki skarżącego nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na stronie 12. uzasadnienia Sąd I instancji, uznając niezasadność zarzucanego w skardze naruszenia art. 8 k.p.a., jeszcze raz podkreślił, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze objętym tym planem, co w rezultacie, czyniło kwestię oceny tego miejscowego planu kwestią niemieszczącą się w przedmiocie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu wyroku (str.11) Sąd I instancji zamieścił również wyczerpujące i klarowne rozważania powołując się na treść art.65 u.p.z.p. dotyczące zakresu mocy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego, którego ustalenia okazały się inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wyjaśnić skarżącemu należy, że decyzja ta zachowałaby swoją moc prawną tylko w sytuacji, gdyby na jej podstawie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie rozporządzenia nr [...]. Sąd I instancji trafnie także wskazał, że na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb., projekt zagospodarowania działki lub terenu inwestycji podlega każdorazowo sprawdzeniu w zakresie jego zgodności z innymi niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a obowiązującymi w dniu orzekania przez organ, aktami prawa miejscowego, do których, niewątpliwie należy rozporządzenie nr [...]. Ta część rozważań również, w sposób oczywisty, wskazywała, że regulacje prawa miejscowego mają charakter normatywnego kryterium oceny prawidłowości projektu zagospodarowania działki, a decyzja o warunkach zabudowy nie może mieć decydującego znaczenia także i ze względu na przywołaną w uzasadnieniu treść art. 65 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.