II OSK 780/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1828/21 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1828/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2021 r. znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na wadliwej jego subsumpcji do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie konieczna jest rozbiórka obiektu budowlanego (elektrowni wiatrowej), mimo iż z treści § 6 pkt 18.9 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dn. [...] 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K. wynika możliwość zaklasyfikowania powyższego obiektu budowlanego do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, b) art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej jego subsumpcji do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, iż zapisy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dn. [...] 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K. nie przewidują możliwości usytuowania tam obiektu budowlanego w postaci elektrowni wiatrowej, a tym samym uniemożliwiają wydanie w tym zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, które to urządzenia się dopuszczalne na obszarze działki o nr ewid. ... oraz przy jednoczesnym braku ustanowienia zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w postaci elektrowni wiatrowych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedmiotem zaskarżonego wyroku jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lutego 2021 r. w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oznaczonej elektrowni wiatrowej (dz. ew. nr ...), nakazanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Zaznaczyć przede wszystkim należy, że wydanie decyzji o rozbiórce przedmiotowej elektrowni wiatrowej poprzedzone było szeregiem decyzji i wyroków, mianowicie: - wyrokiem NSA z 20 stycznia 2017 r. II OSK 1106/15 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z 5 lutego 2015 r. IV SA/Po 631/14, którym oddalono skargę na decyzję SKO z 11 kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 września 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 2,0 MW na dz. ew. nr ... i ..., uzyskanej przed decyzją o pozwoleniu na budowę z 15 czerwca 2012 r.; - wyrokiem NSA z 11 kwietnia 2018 r. II OSK 1762/17 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z 26 kwietnia 2017 r. IV SA/Po 105/17, którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 28 sierpnia 2012 r. oraz decyzji Starosty K. z 15 czerwca 2012 r., udzielającej Z. S. pozwolenia na budowę ww. dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 600 kW każda wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi na dz. nr ... i ...; - wyrokiem NSA z 12 lutego 2023 r. II OSK 62/20, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z 4 września 2019 r. VII SA/Wa 438/19, którym oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 listopada 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Wobec wymienionych orzeczeń, usuwających z obrotu prawnego wszystkie decyzje dotyczące realizacji spornego przedsięwzięcia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie naprawcze, zakończone decyzją o nakazie rozbiórki, w związku ze stwierdzeniem niezgodności elektrowni wiatrowej wybudowanej na działce nr ew. ... z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] 2001 r. Nr [...]), a konkretnie §6 pkt 18.9 stanowiącym, że na terenie oznaczonym symbolem RP ustala się lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień. W decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2021 r. wyjaśniono szeroko z jakich przyczyn przedmiotowa elektrownia wiatrowa nie może być zaliczona do kategorii "urządzeń infrastruktury technicznej", dopuszczonych w planie na danym terenie. Ponadto organy obu instancji zwróciły uwagę, że inwestor nie legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, mimo że jest ona wymagana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa z 3 października 2008 r.). Weryfikując zaskarżoną decyzję, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że istota sporu sprowadza się do kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki wskazał, że dla oceny tego zagadnienia znaczenie miał wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. II OSK 1106/15, który na zasadzie art. 170 p.p.s.a. jest wiążący w danej sprawie. W szczególności Sąd Wojewódzki przypomniał, iż w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł niezgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu, określającymi przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne na danym terenie. Otóż stwierdził, że dopuszczone na danym terenie rolnym (RP) m.in. urządzenia infrastruktury technicznej, muszą mieć charakter uzupełniający, towarzyszący funkcji podstawowej, tymczasem elektrownia wiatrowa nie wiąże się z rolnym przeznaczeniem terenu, a wręcz skutkowałaby zmianą przeznaczenia tego obszaru. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że kwestia prawna zgodności inwestycji z planem miejscowym kształtuje się tak jak stwierdzono w wyroku NSA z 20 stycznia 2017 r. II OSK 1106/15, wiążącym na mocy art. 170 p.p.s.a. Podkreślić należy, że wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 170 p.p.s.a., powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego nie została podważona. Nie mogła zatem być skuteczna argumentacja, w ramach której podniesiono możliwość zakwalifikowania elektrowni wiatrowej do kategorii infrastruktury technicznej, o której mowa w § 6 pkt 18.9 ww. Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chybione było również powołanie się na wywód ze zdania odrębnego do wyroku II OSK 1106/15, bowiem jak już wyjaśnił Sąd Wojewódzki, w niniejszej sprawie wiążące było rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności z prawem wyroku WSA z 5 lutego 2015 r. IV SA/Po 631/14, a w konsekwencji kontrolowanych decyzji w przedmiocie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, opartych na stwierdzeniu niezgodności przedmiotowych elektrowni wiatrowych z ustaleniami planu miejscowego ustanowionego Uchwałą z [...] 2001 r. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie było dopuszczalne, aby organy nadzoru budowlanego, a następnie Sąd Wojewódzki przyjęły w niniejszej sprawie odmienną interpretację §6 pkt 18.9 planu miejscowego, skutkującą legalizacją przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy właśnie z powodu niezgodności tej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skoro w momencie wydania decyzji w postępowaniu naprawczym obowiązywały ustalenia tego samego planu miejscowego uchwalonego 8 listopada 2001 r. (w następstwie stwierdzenia nieważności Uchwały z [...] 2012 r. w zakresie ustaleń planu dopuszczających na terenach rolniczych lokalizację elektrowni wiatrowych – wyrok WSA z 7 lutego 2019 r. IV SA/Po 1188/18), to prawidłowe było orzeczenie o nakazie rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tylko w razie zmiany planu miejscowego, dopuszczającej lokalizację elektrowni wiatrowych na danym terenie, organy nadzoru budowlanego mogłyby rozważać legalizację przedmiotowego obiektu. Jednak taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, a tym samym nie zachodziła możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jako nietrafny uznać należało również zarzut odnoszący się do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Po pierwsze, przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się on do postępowania, w którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie, Sąd Wojewódzki nie oceniał, czy w świetle obowiązujących ustaleń planu miejscowego powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji, a jedynie stwierdził fakt wydania przez Wójta Gminy decyzji z 10 czerwca 2021 r. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji, co stanowiło przeszkodę do jej legalizacji w myśl art. 59 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z §3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5